行政协议是2014年11月《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修正时新增的一项制度。行政协议又被称为“行政合同”“行政契约”，是伴随行政管理民主化和法治化进程出现的一种政府治理方式。相较传统行政管理方式或者平等主体之间的民事合同，行政协议司法审查制度在推进依法行政、提升治理效能方面优势突出。

行政协议司法审查优势在于其“理”。在《行政诉讼法》修正时，之所以要把行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，关键在于蕴含其中的“理”，也就是行政协议的客观规律。马克思曾经指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”因此，科学立法必然要求从实际出发，善于发现规律、尊重规律、运用规律。由于客观存在着平等主体之间或者不平等主体之间的合同或协议，这两种不同属性和类型的合同或者协议，既有合同或协议的共性，又有其个性。承认和支持行政协议和民事合同的区分，是尊重规律的体现。在进行区分的基础上，将民事合同纠纷纳入民事诉讼审理，将行政协议争议纳入行政诉讼审理，也是尊重规律的必然要求。

行政协议司法审查优势在于其“力”。行政协议司法审查之“力”，体现人民法院对行政协议案件司法审查的广度和深度。从广度上来讲，行政协议的种类和范围广泛。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条对属于行政诉讼受案范围的行政协议类型作出了解释性规定，采取了明确列举+兜底条款的形式。行政协议范围之广，意味着人民法院可以将更为广泛的行政协议案件纳入行政审判监督范围。从深度上来讲，人民法院审理行政协议案件，既要基于行政协议的行政性进行合法性审查，又要基于行政协议的合同性进行合约性审查。如果此类案件通过民事诉讼渠道解决，对民事合同涉及的行政行为只能从证据角度进行审查判断，无法对行政行为合法性进行审查。且对证据审查判断力度显然比不上对行政行为合法性审查，结果可能因违法行政行为得不到纠正而长期存在，最终侵害国家利益、公共利益或者他人的合法权益。

行政协议司法审查优势在于其“利”。行政协议司法审查有利于保障公共利益。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的、具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议制度赋予行政主体在行政协议签订和履行过程中享有的行政优益权，保障公共利益，实现行政管理或公共服务目标。行政协议司法审查有利于保障个人利益。尽管行政协议目的是实现行政管理目标和维护公共利益需要，但并不意味着必然要以牺牲公平为代价。在行政协议诉讼中，通过人民法院对行政主体以维护公共利益为名对行政协议作出单方面变更、解除的权力进行合法性审查，对违法行政行为进行司法监督和依法纠正，恰恰有利于保障行政相对人合法权益。

在行政协议司法审查中，只有坚持“理”“力”“利”三位一体，才能更好地服务经济社会高质量发展。当前，人民法院要深入贯彻习近平法治思想，依法公正、高效审理行政协议案件，充分释放行政协议制度的优势和治理效能，推动行政协议司法审查制度优势更好地转化为治理效能，以行政审判现代化服务和保障中国式现代化。

（作者系北京市第一中级人民法院副院长程琥，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第6期）