本网5月15日讯（周丽琼）改革开放以来，我国行政法治快速发展，各级政府均能依法行政、职权法定、权责一致。但在行政组织法建设方面却进展缓慢。行政组织法立法缓慢的一个重要原因是我国地方行政体制存在发展问题。各地根据《行政法》进行了改革试点，市是城镇型地方行政建制，是为实现城市地区治理需要而设置的；在市建制的历史发展过程中，随着城市地位的日益重要，市在行政上的地位也日益上升；从县辖至市县并立，进而有部分市的行政地位高于县，甚至与省并立；我们应该不断总结，创新地方行政体制、创新行政管理。

随着市制的发展和市县关系的演变，市制属性也发生了很大改变，由原来设置在城市地区的、对辖区居民进行直接管理的基层行政单位演变为一种具有一般地方行政建制特征的广域型建制，这就使中国的市制显现出一些与西方国家不同的独有特点。近年来，我国各地广泛开展了地方行政体制创新的试点，行政体制创新促进了行政法治的发展，也给行政法治发展带来了一些困惑。我国如何创新地方行政体制、创新行政管理？

一、构建“职能调整模式”行政体制

职能调整模式指配置地方各级政府权力和设置行政机构应当以行政职能确定为前提，在划分行政职能前提下，根据行政职能确定行政机构的设置和明确各级政府的行政权力。职能调整模式与现有模式的根本区别是明确各级政府的权限范围，在权限范围明确基础上设置行政机构。这种模式能够避免层层重复设置相同或类似行政机构的问题，与现行模式相比，职能调整模式有明显的优势：一是权限明确，要求一类行政权力原则上只授予一级政府，上下级政府间权力原则上不重复，避免不同层级行政机构间权限冲突；二是可以大量减少行政机构，达到精简机构的目的。

从节约行政成本和有利于服务社会公众角度考虑，地方政府权力配置应当向基层政府倾斜，能够由基层政府承担的职责，原则上由基层政府承担。省级人民政府远离社会公众，原则上承担重大决策、省内区域协调、省内转移支付和监督职能，省级人民政府一般不具体承担行政执法职能。乡级政府是最接近社会公众的地方政府，但乡级政府机构很少，难于承担更多行政职能。乡镇政府一般承担服务职能，包括辖区内道路管理、垃圾处置、供排水、市民救助等，乡镇政府原则上不承担行政执法职能。县人民政府离社会公众较近，有较健全的行政机构体系，也有较多可支配的资源，因此，我国县级人民政府可承担较多行政职能，行政执法权力应当主要赋予县级人民政府。

二、实行“行政三分制”

“三权分立”原本是指立法权、行政权和司法权的分立，将三种权力分别交出议会、政府和法院行使，并形成一种互相制衡的机制。

行政三分制将政府的决策职能与执行职能相对分离，决策职能相对集中，建立决策的“大部制”，执行职能相对专业、分散，实现执行机构的专业化和社会化，在一定程度上能够起到转变政府职能的效果。另外，行政三分制通过行政权力的合理分解和配置，确实有可能达成权力制约的效果，同时也有利于权力运转顺畅、提高效率；至于加强监督，则与权力制约有异曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科学化和理性化程度，增强政府对经济社会的回应性。当然，政府职能转变、权力制约和加强监督也是行政三分制的功能，但不是主要功能。

“行政三分制”是当代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架构和运行模式已经在许多国家和地区获得了成功。2007年，党的十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

地方行政体制调整中的“行政三分制”是指将行政权力分为决策权、执行权和监督权，形成分工和有效监督的机制。

近年我国一些地方开展了行政三权分立的试点工作。如深圳市提出了行政管理体制试点改革方案，这场改革的基本思路是“行政三分制”。 “行政三分制”有利于政府间的分工与合作。相对于地方政府而言，中央政府更多承担决策权、一般不承担执行权。中央政府的决策通过自行设置的垂直机构执行，授权或委托地方政府执行。还可委托非政府组织或其它组织执行。相对于中央政府而言，地方政府更多的承担执行职权，当然也不排除决策权。相对于下级地方政府而言，上级政府承担更多的决策职能，下级政府则更多承担执行职能。考虑到对社会公众需要的回应能力，我国执行职责应当主要由县级政府承担，因此，执行机构主要在县级政府设立，省、市级政府主要设立决策机构。监督权是三权中的一种重要权力，在同级政府内，监督权应当由专门设立的机构行使，如监察厅局。另外，上级政府对下级政府行使监督权，这种权力通过行政隶属关系实现，或者通过专门设立的监督机构实现。

三、推进地方“大部制”改革

大部制即为大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。2013年开始的国务院机构改革和职能转变方案中就将国务院组成部门中职能交叉、政出多门、多头管理的部委进行重组，减少至25个。

与中央政府推行大部制相比，地方政府机构改革中推进大部制更具有迫切性。从一些地方推行大部制的情况来看，行政效率明显提高，也有利于服务型政府建设。更有利于落实“问责制”，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门。如重庆市于1998 年将国土资源和房屋管理两个机构合并成立国土房屋管理局，在此基础上通过立法将国有土地使用证和房屋产权证合一。这种做法减少了部门间的纠纷，降底了行政成本，也减少了老百姓办事的成本。曾经，中央政府推行大部制是在政府内部进行权力重新配置和机构重组，不涉及政府以外的机构和组织。从职责统一和行政效能角度出发，地方机构改革中推行大部制不应当仅仅局限于政府内部。我国除地方政府机构外，地方党委也设置了一些与政府机关职能大体相同的机构，如党的农村工作委员会。地方推行大部制改革，应当统筹党委和政府的机构设置，党委和政府原则上不应设置相同或类似机构。

行政管理方式的创新的内容，具体包括依法行政、行政审批制度、行政处罚和行政复议、政府绩效管理、政府电子政府建设等方面的创新。地方行政管理体制改革应该在对地方行政生态环境分析的基础上，全面研究改革的有利条件和不利条件。有利条件形成改革的动力，这种动力包括外部动力和内部动力，其中外部动力对改革具有决定性的推动作用；同时又有不利条件，也就是改革有相当的阻力，这种阻力来自地方行政系统内部和外部两个向度，其中来自行政系统内部的阻力往往使改革半途而废，或者使改革偏离正确的轨道，达不到预期的目的。地方行政管理体制改革的基本思路包括制定科学的改革策略，即精心设计改革方案、把握好改革的速度和节奏、妥善处理行政机构改革人员分流等问题；主动地创新、培育和塑造全新的行政理念；优化改革的行政生态环境；科学选择改革路径以及健全地方行政管理体制改革的理论、权力、法制、人才、舆论、综合配套改革、经费及技术等保障措施。

最后，我们通过地方行政管理体制改革的研究，对下一步如何加强地方行政管理体制改革研究进行思考。（四川省南充市高坪区司法局）