基层司法所规范化建设现状及思考

（以温州市洞头区司法局为例）

温州市洞头区司法局  吕益民

洞头区是全国14个海岛县(区)之一，2015年7月，国务院发文批复浙江省调整温州市部分行政区划的请示，将温州市洞头县撤县设区，将原属温州市龙湾区的灵昆街道正式划归洞头（2012年12月，灵昆街道开始由洞头县托管），9月，温州市洞头区正式挂牌成立。全区全区陆地面积153.3平方公里，户籍人口15.31万，辖北岙、灵昆、东屏、元觉、霓屿5个街道，大门镇和鹿西乡。目前洞头区司法局下设7个司法所，全部属于直派司法所，经过多年创建，目前有6个司法所进入“省级规范化司法所”行列。

本人相继在基层司法所和基层科工作多年，对本辖区的司法所的规范化建设有一些切身的经历和体会，当然由于本人格局不够，水平有限，有些思考是不成熟不全面的，所谓书生意气，并不能挥斥方遒，说易行难，因此在有些观点的表述上可能会有不妥之处，有纸上谈兵、异想天开的嫌疑，望各位能对本人抛砖引玉撰写的此文予以批评指正。

           洞头区司法局各司法所规范化建设现状

规范化司法所创建所包含的内容极为丰富，为便于概述，这里就简化在司法所的基础设施、人员、职能发挥以及档案整理保管等是否符合相关考核要求等几个方面。

一、组织机构情况。

2015年9月，洞头正式撤县设区，原温州市龙湾区灵昆街道并入洞头，至此，洞头辖区共有7个司法所，目前这7个司法所已经全部属于直派所，统一挂牌为“温州市洞头区司法局**司法所”，全部统一司法所外观形象标识，其中原属洞头县的6个司法所均已成功创建三规范化司法所，但等级不高，均为三星级。

二、管理体制情况。

司法所实行司法局和镇街双重管理体制，司法局负责司法所的人员管理、业务指导、年终考核和区财政核拨的工资、岗位津贴发放；镇街负责司法所的办公用房和后勤保障，同时根据参与街道工作实际情况，给以司法所人员一定额度的政策处理奖。

三、基础设施情况。

一是办公用房：2016年3月之前，7个司法所办公用房一直与当地综治中心合署办公，经协调，目前霓屿所、大门所、东屏所等三个所均已搬迁（房屋产权依然属于相关镇街），灵昆所预计于今年9月完成搬迁，目前除个别司法所外，司法所的办公用房已有极大改善。

二是办公设备：近年来，洞头区司法局对司法所办公设施有比较大的投入，除了在司法所的装修方面投入经费外，还相继为司法所配备了扫描仪、移动硬盘、便携式计算机、便携式打印机、翼眼监控设备、速拍仪、数码相机、一体机、面部识别仪、矫正管理手机、办公视频设备等办公设备。

三、人员情况。

7个司法所核定政法专编人员21人，目前名义上司法所专编在岗人员20人，但实际上因抽调、借用等，目前7个所实际在岗政法专编人员12人，协理员4名，区局聘用在镇街工作的专职人民调解员1名。此外，还有所在镇街聘请及兼任的若干调解人员。

四、工作成效情况。

各司法所坚持围绕中心、服务大局，在党委、政府办成的一系列大事、办好的一系列喜事、办妥的一系列难事中，充分发挥了职能作用、展示了良好的精神风貌，赢得了党委、政府的充分肯定和人民群众的广泛赞誉。下面仅以矛盾纠纷的化解来做一简述，2016年1月至7月，全区调解成功矛盾纠纷819件（其中非正常死亡纠纷13件），协议涉及金额12251.4206万。可以说由于司法所在矛盾纠纷的排查化解、社区矫正对象和刑释解教人员的管控、法治宣传以及法律援助等方面充分履行职能，为洞头平安建设“十一连创”成功尽了一份绵薄之力。

五、档案收集整理情况。

各司法所基本能按照要求，积极履行职责，书写文书，及时收集日常工作中产生的各种工作档案。

              洞头辖区司法所规范化建设存在的问题

洞头区各司法所在推进规范建设的进程中，高星级规范化司法创建尚未取得“0”的突破，司法所在职能发挥、办公用房、人员配备、档案的规范化整理等方面存在着一些急需解决的问题。

一、高星级司法所创建的问题。

7个所，虽然6个通过省级规范化司法所考核验收，但均只是三星级，四、五星等高星级规范化司法所创建至今尚未取得“0”突破。

二、职能发挥问题。

由于司法所实行司法局和镇街双重管理体制，司法所的办公用房和后勤保障由镇街负责，加上其他一些因素，可以说管理体制、运行机制尚未真正理顺，人在屋檐下，不得不低头，因此司法所在履行职能时往往受镇街工作的牵制，司法所人员往往由镇街统一调剂，兼任镇街的综治、信访、禁毒等工作，司法所履行本职工作的时间受到挤压，精力受到牵制，本职工作与中心工作的关系不能很好的统筹，“耕了别人的田，荒了自家的地”。加上由于社区矫正工作的特殊性，目前司法所人员很大一部分精力都被社区矫正所牵扯，投入维稳排查化解、法治宣传等方面精力不足，因此全面发挥司法所的职能还是缺失的。

三、办公用房问题。

7个所中除霓屿、大门、东屏等3个所搬迁外，其他4个所与当地综治中心合署办公（灵昆所预计于今年9月许完成搬迁），办公场所受制于镇街，一旦镇街因工作需要，往往会挤压司法所的办公场所，导致司法所业务用房不足，“四室一库”建设并没有真正落实到位，比如大门司法所，曾出现2位政法专编1位矫正协理员“济济一堂”在1间面积10几平方小办公室的特囧情况，而且时间延续不短！（当然，今年7月搬迁后，办公条件在7个所中属于数一数二）

四、人员配备问题。

人员紧缺，是目前洞头区司法局面临的一大痛点：一是司法行政编制人员少，严重影响规范司法所创建。洞头局目前核定专编38人，实际在岗专编36人（不包括纪委派驻的纪检组长），扣除领导5人（不包括纪委派驻的纪检组长），被纪委抽调3人，被民间金融处置办抽调至今未回的2人，其他情况1人，因此能被局机关6个科室和7个所分配的政法在职专编只有25人，再加上基于业务考虑，实际的人员分配上个别科室是有所倾斜，因此7个所实际在岗的政法专编12人，所均1.7人。巧妇难为无米之炊，人员的短缺制约了司法所的规范化创建，已是不睁的事实。二是司法所人员能力素质有待提高。目前，该局各司法所的工作人员要么“半路出家”，工作经验虽丰富，但缺乏相应的法律专业知识和执法水平，创造性和开拓进取精神不足，造成有些工作难以深入规范开展；要么个别人员年纪偏大，电脑及网络操作技能缺失；要么新招录公务员，虽有相应法律专业知识和文化底蕴，但由于缺乏实战经验和历练等，由此造成诸如人民调解等工作难以打开局面，啃硬骨头的能力还有待进一步提高。三是司法行政人员流动频繁。首先自洞头区面向全市招录公务员以来，由于洞头海岛偏远（虽然2005年通过系列海上大桥及海上大堤与大陆连接，实现了海岛变半岛的千秋大梦，但洞头的经济、社会等方面的发展还相对落后）、考试竞争力相对较小等原因吸引较多非洞头籍人员报考，近年来入编的七成以上是非洞头籍人员，这部分人员大多有“先进入公务员队伍，以后再调离”的想法（故乡山水故乡情，年轻的公务员想回迁自己的故乡的想法也不能过多的给以指责），服务年限一到就想方设法的调回原籍或调到市级相关单位，导致人才流失。其次长期以来，洞头区司法局工作人员在司法行政岗位上被直接提拔的几率几乎是“0”（调离司法局的那部分人员，被提干比例很大，可见司法局人员自身素质还是不错），这种政治待遇落实上明显的反差，大大挫伤了全体司法行政工作人员的工作积极性。由此导致司法局部分有政治抱负的人员存在“司法局提拔机会少、影响仕途”的定位，一有机会就流向较为“强势”的部门，导致人才流失和工作中坚力量断层等问题。第三司法所处于最基层，很多的司法行政工作最终都要由司法所进行落实，特别是社区矫正工作，司法所人员面临着权力和责任倒挂的局面；某些工作要求过于一刀切，过于繁琐，给司法所人员增添了一些非必要的工作量；再加上大门所、鹿西所等地处偏远孤岛，因此司法所工作人员队伍中“人心思迁”的问题较为普遍，一有机会，就想离开司法所工作岗位，这使基层司法所工作面临着潜在的一些不利局面。如不从根本上解决，基层司法行政队伍缺编缺员的问题将长期存在，从而就会制约和影响基层司法行政工作的顺利开展。第四区里成立的临时工作组，司法局往往成了被紧盯的肥肉，司法行政人员往往被抽调，比如从2015年元旦开始的民间金融风波，该局先后就有6名人员被抽调（其中基层科长和1名所长从风波开始即被抽调，至今仍未回归），人员被抽调，造成了一个萝卜不能一个坑，司法行政工作职能的履行受到较大影响。第五是聘用的矫正协理员，因工资较低等各方面原因，辞职现象时有出现，再加上新招录编外用工人员程序繁琐、迟滞，由此导致个别所在工作衔接上一度出现不畅，同时新招录人员由于熟悉工作的需要，也影响了工作效率。

五、司法所档案规范化的问题。

没有规矩不成方圆，司法所的工作档案、业务档案的规范化建设不可谓不对，也是依法执法的一种具体体现（特别是社区矫正工作档案以及调解卷宗），基层司法行政单位对此是重视的，但在实际操作中，存在对司法所的有些档案考核要求与检查不接地气等方面问题。限于篇幅，这里仅以调解卷宗做一简要说明，目前各级司法行政部门都对调解卷宗至上而下都有一整套规范的要求，一件成功调解的纠纷档案一般要有申请书、受理通知书、权利义务告知书、协议书、送达回执、证据材料、调解笔录等，可以说，这些规定确实有长远的眼光，符合法治的精神，有力的促进了调解卷宗的规范化，司法所也是尽力往这一方向努力，但人的思虑有限，自然的造化无穷！现实工作中调解卷宗的实际材料并不能与相关考核要求一一对应给以落实：其一如申请书，《人民调解法》等明确规定，当事人申请调解可以书面申请，也可以口头申请，在现实工作中，口头申请的应该属于主流，但在一些工作检查中，某些检查人员出于各种原因，往往要求调解卷宗必要有书面申请书，没有就提出批评。其二如调解笔录，在实际调解过程中，一方面固然与调解人员缺少正规培训、速记技能不足有关；另一方面在一些纠纷的调解过程中，当事人的情绪往往是激烈甚至严重对抗的，吵架、谩骂甚至发生身体接触，如此情况，真的无法进行调解笔录；此外，有些纠纷从头至尾就是背靠背进行调解，有些纠纷调解是在纠纷现场进行调解等等，这些调解中的实际情况，进行调解笔录的难度是极大的；此外，像受理通知书、送达回执等，也存在着一些在实际操作中不易执行的难题。

本来上级部门对于卷宗的要求，其实是一个原则性的要求，是基于法治的长远考虑才做这样的要求的，本意当然是正确的，由于各地实际情况的不同，本来在检查中，是要客观对待的，但不知道是出于何种原因，有些检查的人员总是要呆板得一一对照这些原则性的考核要求进行检查，其实是有些脱离实际的，面对检查中的批评，基层人员是有一定的压力与烦躁心态的。在这一点上，温州市司法局的做法还是值得肯定的，比如在检查司法所2015年度的档案检查中，就能灵活的加以运用；在对待调解卷宗的评定上，对村居一级调委会的调解卷宗的要求就低于对镇街一级调委会，这种实事求是的做法得到基层司法行政人员的暗中肯定。

司法所规范化建设的思考

一、高星级司法所的建设的思考

高星级司法所的创建确实有助于推进司法所的规范化，有助于提升基层司法形象，有助于提高基层司法行政职能的发挥，但这种创建不能一刀切，不能贪大求全，简单的下一个创建考核指标就完事。就目前洞头本地的实际情况而言，规范化司法所的建设主要还是要坚持三星级规范化司法所的巩固为主，在这个基础上，再对个别条件具备的司法所进行高星级创建的突破；大面积的进行高星级规范化司法所的创建，既在人力、物力、财力等方面有所不逮，又不切合实际工作的需要，造成资源的浪费。上级司法部门对于洞头区各司法所的创建考核要在这方面给以支持，不能有太高的要求！在创建的过程中，既要马儿跑，也要给草吃，要在财力、物力、人力等方面给以一定的帮助。

二、司法所职能发挥的思考。

法律层面的缺失是造成目前基层司法行政职能弱化的一大因素，没有立法上的保障是司法行政职能弱化的一种现实的缺憾。在法治社会中，如没有法律的保障，司法行政的各种制度就难以很好地建立，司法行政的职能作用就不能得到有效发挥。就目前的基层政法战线的“二所一庭”而言，公安派出所、基层人民法庭均得到国家法律法规的确认，以国家强制力为保障，其行为或决定代表国家意志，当事人必须遵守或执行；而司法所在行驶职能时，除《人民调解法》及零散的一些部门规章外，并没有其他明确的法律依据，除了目前所谓司法所唯一有“执法权”的社区矫正（社区矫正其实也只是依赖于《刑法》中的个别条款，在现实工作中还不属于真正的执法）外，其它职能尚无强制执行力。坦率的说，基层司法行政，特别是区县一级司法行政单位的职能的软化无力，是造成当前基层司法所规范化建设的一大阻力，由于没有相应强有力的法律做支撑，面对如此弱化的职能，有些地方的司法行政单位也就自欺欺人，君不见全国各地很多的司法所工作人员身穿所谓的“警服”，以此来拉虎皮扯大旗，其目的就是心中无底，借衣壮胆。

司法所实行的双重管理体制，也对基层司法所职能的履行产生了较大的掣肘。司法所执行的是司法局和镇街双重管理体制，在一般镇街领导的心里，司法所就如同是下设的一个职能科室，只要镇街工作需要，司法所人员往往会被抽调，因为各地大多数的司法所的办公用房等是依赖于所在镇街的，同时社区矫正以及法治宣传等工作，如没有所在镇街及该辖区村居的配合，根本就是无法正常开展工作等，因此人在屋檐下不得不低头，如不配合，一旦镇街领导不理解，则司法所开展相关工作虽不能说是举步维艰，但难度之大是显而易见的。

如何破解当前司法所职能的弱化，进而影响司法所的规范化建设的难题，笔者以为：

第一层次的解决途径：国家层面上对司法行政的职能要有一个明显的强化，改变司法行政务虚成分多且杂的局面，建立起与法院、公安机关相对等的社会认知度和公信力，在干部的转警方面、司法行政干部的政治待遇等方面，尽快确实地拿出方案。当然有关国家在宏观层面上如何强化司法行政职能是一件系统性的工程，并不是我等草根想象的这么简单，因此在此不做过多阐述。

第二层面的解决途径：有为才有位，努力寻求突破。

“民间在高手，破茧可出蚕”，各基层司法所要充分发挥各方面的潜能，以“功成不必在我”的觉悟和“钉钉子”的精神，坚持不懈地争取镇街最大的支持，积极履行司法所各项职能：

一是司法所要面对现实，积极配合镇街中心工作。牢固树立政治意识、大局意识、核心意识，在种好基层司法行政这一责任田，保持司法所工作的相对独立性的基础上，适时、适当的帮助做好综治等当地镇街的中心工作，最大限度的争取到镇街对于司法所工作的支持。二是主动出击，务必坚持有所为有所不为的思路，充分发挥司法行政职能，凸显司法行政地位。司法所在履行职能上，一定不能眉毛胡子一把抓，要紧扣社区矫正、矛盾纠纷调解这两方面主题，要善于拉虎皮扯大旗，巧妙的发挥社区矫正工作对于各地党委、政府工作考核这一紧箍咒的作用（目前综治维稳是各地党委、政府极为重视的一项中心工作，其中社区矫正又是其中重要的一环。）在日常工作做，要抓住时机，巧妙宣传，促使社区矫正工作严肃性、重要性深入相关领导心头，要努力争取，力争社区矫正工作对于镇街的工作考核具有如同信访考核一样的力度，只有具备了“达摩克利斯之剑”的威慑，基层司法行政工作才能引起基层党委、政府的高度重视。同时，司法所人员在维稳排查化解方面的能力务必要加以强化，只有具备攻坚的能力，能帮助所在镇街化解疑难、重大、敏感、群体性等纠纷案件，镇街才会对司法所另眼相看；至于其他的基层司法行政职能，比如普法宣传等，要坚持整合资源，要尽力起到一个沟通协调的作用，避免独家作战，毕竟是谁执法谁要普法。总之，基层司法所的人力是及其有限的，要学会捡西瓜丢芝麻的策略，抓住重点，才能促使基层司法行政得以较大的突破，工作取得了突破，再加上其他一些因素，自然有助于政治待遇的提高，对于司法所的规范化建设将具有莫大的推动作用。三是区县司法局要创新突破，破除信息孤岛，善于宣传各项司法行政工作业绩。酒香也怕巷子深，既要善于工作，也要善于宣传，宣传出去了，引起各方注意了，司法行政的业绩就出来了，业绩出来了，有为才有位，在协调司法所的业务用房、财力等方面得到的支持力度自然就加大了。目前司法行政机关对于司法行政工作的宣传说已经在微博、微信、网站等方面取得了一些突破，但其主要方式依然是以编写印发信息简报等为主，发布慢、更新慢，在如今海量的信息资源面前是溃败的，为什么？我们知道由于公文行文的严肃性，一般存在着拟稿、修改、核对、签发等程序，一个信息简报稿件的真正出台，往往受到各环节的制约，最终致使宣传滞后，如此下来，在如今信息资源极端宽泛的社会环境下，本就不怎么吸引眼球的基层司法行政工作，自是更加问津寥寥了，那如何破解呢？⑴信息宣传的短、平、快。在如今信息追求短平快的时代，长篇累牍的进行所谓的信息的编撰，专门信息稿件的撰写倒不如采取对一些司法行政工作进行短平快信息的宣传，因为信息追求的是大众知悉的第一时间性而不是该信息在内容上对文字的严格堆砌。我们在按照正常程序编撰信息的同时，要赋予给具有较强业务能力和政治敏感性的专职人员一定的权限，使其能自主的要对相关信息进行一句话的提炼，即时通过手机短信、微信、微博、司法行政工作网站（网站可以单独设置类似“司法行政工作一句话”的专栏）等传播方式快速进行宣传，而不是在发布之前均要经过领导的审核同意后，才能上报上级单位及发表宣传；比如，今年洞头区某司法所的那一例通过手机APP进行法律援助审批的信息，其实在第一时间，就可以一句话在微博、微信等方面进行快速宣传，而不是等整个信息稿件严密撰写后，再与其他信息“搭伙”，以一期规范的信息文件签发印制，其时效性、“轰动力”方面自然是大打折扣。⑵司法行政工作网站的宣传要有一定的独创性，同时打破信息孤岛式的单方面的灌输宣传，而是要在互联互通方面有所发展。目前全国各地各区县及以上的司法局一般均建有自己的网站，但一些网站信息更新慢，有些甚至成僵尸网站，内容大同小异。笔者以为，司法行政网站在及时更新，保持传统性的同时，要根据各地及各阶段的情况，秉持“开放共享，形成面向民生、面向大众”的宣传格局。比如在网站上要设置几块比较“土气”板块，本地比较有特色的工作也可以专设板块，要积极运用“互联网+”的思维，充分的借用“他山之石”来丰富司法行政网站，比如，针对2015年1月发生而顺延至今的洞头民间金融风波，专设一板块，对相关的金融知识、法律法规、本地应对此风波的政策以及政府所采取的一些措施（包括对违法者的宣判案件）等集中于某一板块加以宣传，自然会吸引大众的眼球，网站的关注度提高了，司法行政的形象自然就出来了。（有关网站宣传的独创性方面，笔者限于能力和精力，仅只能这样简单揭过）。⑶要注重专报信息的撰写，而且要有一定的力度。千军易得一将难求，要充分注重拳头产品的轰动效应，司法行政部门在撰写海量信息的同时，要注重专报信息的撰写，专报的信息，既要注意把撰写的眼光聚焦在本地当前的敏感性、关注度比较高的与司法行政工作有关的重点区域；又务必要投入一定的精力人力，深入调研，集思广益，力争调研专报信息的客观性、高度概括性，再在此基础上提出合理合法的建议，以期引起区县等相关领导的重视，领导的重视，自然对于提升区（县）司法局形象具有莫大的帮助作用。只有区（县）司法局这一娘家硬气，其司法所这一子女在规范化创建方面自然会得到莫大的助力作用。四是真正落实领导联片，加强司法所队伍建设。从思想上、政治上加强司法所队伍建设自是第一要务，本文对此不做深入探讨，只是从一个较小的角度提出自己一点不成熟的考虑：区（县）一级司法局局要切实采取领导联系片区制度，以便在推进司法所队伍的建设中能起到一个助推器的作用。局领导每人联系一到二个司法所，一年要切实安排一定的时间深入基层而不是应付式的走过场，不但要随时掌握相关司法所队伍和人员的思想状况、工作落实情况，更要及时掌握司法所在具体工作中面临的一些工作困难以及家庭难题，及时加强联系和协调，切实帮助解决司法所面临的难题，我们不但要给基层司法所下工作任务，也要切实帮助解决相关工作生活问题，让司法所人员体会到局领导的关心，形成一种类似“士为知己者死”的工作激情，工作效率的提高，司法所的职能自然是能得到尽可能的发挥。当然，在这一过程中也要避免“圈子文化”、“人情文化”等不良影响。五是注重特色工作的建设。海渔事调解一向是洞头区人民调解的重点，如何在长期开展相关工作，积累一定经验的基础上继续发挥特色，结合不同司法所所在镇街的情况，树立海渔事调解工作品牌，本土化移植打造海岛特色调解工作，是洞头司法局面临的一项重要工作，特色工作的开展，对于提高基层司法行政的形象，知名度是大有益处的。

三、对于规范化司法所业务用房的思考。

按照上级有关规范化司法所创建要求，三星级、四星级、五星级司法所，其办公和业务用房面积分别要达到150、180、220平方。办公面积的改善，肯定是有助于推动司法所的规范化建设，但在实际的操作考核过程中会碰到一些困难。首先由于司法所办公用房由镇街提供，镇街作为最基层的一级行政单位，麻雀虽小，五脏俱全，上级各条线对于镇街也往往有一整套的要求与考核，这些要求与考核，往往涉及到办公条件和人员配备，为应对这些要求与考核，即使是一些办公条件好的镇街也疲于应付，在真正面临考核时，镇街往往就把资源向职能强势的条线、向对其考核有重大影响的条线倾斜，而职能相关较弱的司法行政条线获得的资源就相对有限了，更不要说一些自身办公条件就紧张的镇街了，不可能给只有区区二、三个人的司法所提供高达150平方乃至更高面积的办公用房的。其次是目前国家层面对于办公用房有严格的规定，在如此的宏观情况下，对规范化司法所的用房面积其实不必做过高的要求。第三是面对司法所创建中办公场所面积这一硬性要求，各地在实际中的操作是司法所的办公用房严格执行国家标准，但在业务调解室、社区矫正宣告室等业务用房方面做些文章，使得面积达标，但这种所谓的达标往往是一些表面文章，实际上并不能实质性地改善司法所的办公条件。

笔者以为，面对在规范化司法所的创建中的这些阻力，务必要坚持注意“建设”与“应用”有机结合，特别是对于星级规范化司法所创建所需要面积的要求不应予以一刀切，应该只是一个原则性的规定，在具体的考核检查中，应该具有一定的灵活性，而不是照本宣科的采用固定模式进行考核验收，只要司法所的办公场所能顺畅保证基层司法行政职能的履行，不显拥挤，功能间具备的话，就不应有太高的要求，当然，对于高星级司法所，依然要执行严格的标准，因为高星司法所毕竟是样板。

如何解决司法所的用房难题，无外乎以下几种方法：一是司法行政部门职能增强，财政给以支持，以使司法所具有独立产权的办公用房；二是当地县（区）党委、政府部门高度重视，给以调剂办公用房；三是司法所租用民房（出于工作的考量，所租的民房最好是在乡镇街道附件），独立办公，财政给以部分资金支持；四是乡镇街道给以统筹安排（目前洞头各司法所的办公用房正是采用此方式）。五是对于司法所用房的功能间要求不要一刀切，比如对于“四室一库”的资料库，目前洞头各司法所对于档案的保管是采取两条线作战的方式：社区矫正资料，一般是半年或一年就要整理装订上交给局机关档案室进行保管；其他的具有保存价值的资料，一般按照年度，移交给所在镇街进行专门保管；日常工作中还在使用的资料，一般就存放于司法所办公室的铁质档案柜；在此种情况下，再硬性要求司法所配备一档案资料库，并不实际。

四、司法所人员缺编的思考。

一人所甚或无人所的情况（这里指政法专编），就全国而言，还是有一定存量的，这固然有各方面的原因，但与县（区）司法局编制不足，自是有莫大关系，就拿洞头区司法局而言，目前司法所实际在编在岗政法专编所均只有1.7人，像鹿西所实际在岗的长期就只有一名政法专编（另外配备一名矫正协理员，目前该协理员刚辞职不久，目前正在着手招录），大门所只有一名政法专编人员的情况也持续了不短的一段时间（外加一名司法局聘请的专职调解员及一名矫正协理员）；如果说要调剂局机关政法专编人员到基层所，也是不切实际的，正如上文所言，洞头局机关人员本就紧缺，像基层科就长期只有一名政法专编人员（2016年2月才临时调剂一名聘用人员兼职帮助统计相关报表数据），因此在应对规范化司法所创建对于政法专编人员的要求而言，实际上真的是巧妇难为无米之炊！至于招录公务员，既受到本身核定编制的限制，又受到当年招考数的限制，至于聘用人员，也受到政策的限制（洞头本地对于聘用人员的程序是极为严格规范到位，但同时也造成了一些遗憾，如在明知鹿西所矫正协理员早就要辞职的情况下，主管部门依然不批准司法局进行公开招录，一定要真正辞职后才予以批准，而招录又需要一定的程序和时间，导致造成目前鹿西所所长成为孤家寡人，单兵作战。当然，笔者举此例，并不是对洞头主管人员招录部门的意见，毕竟人家严格执行有关规定，只是想表明一下，基层工作的不易），同时，由于聘用人员的工资不高等问题，受聘用的人员工作一段时间后主动辞职情况时有发生，造成司法所工作的不连贯性。由此可见，司法所人员缺编缺员的问题是相当突出。如何解决人员少的难题，我想一是高层在宏观上的考量；二是采取兼职挂靠方式，洞头局采取的就是让局机关的部分人员兼职挂靠司法所的形式，给以解决，当然这种解决方式并不是长久之策，而且并不能实质性的改变司法所的工作；三是实行片区联动，整合现有资源，各县（区）根据区位、地域特点，打破一乡镇（街道）一司法所的格局，采取划分片区，设立中心所的方式，以此集中有限的人力等资源，来推进司法所的规范化建设的档次，提高中心所的考核等级暨中心所的等级均要在4星或5星。同时根据乡镇（街道）的行政区域分布，在中心所下辖几个分所（分所不列入规范化建设的考核范围，实际上分所只需派驻或聘请一个人员办公，处理一些简单的司法行政事务，具体工作由中心所根据实际情况进行分配），只要保证有基本的办公条件即可。比如，根据目前洞头的实际，可以设立南片中心所（管辖原北岙所、东屏所），北片中心所（管辖原大门所、鹿西所），中片中心所（管辖原霓屿所、元觉所）以及灵昆所（随着两瓯工程的推进，在10数年，20年以后，中心所的设置还可以更改，如把元觉所并入南片中心所，灵昆所并入中片中心所）。中心所的设置，对于改变目前司法所规范化建设存在的一些问题，如可以大幅度提高高星级司法所的创建率，解决高星级司法所创建对于政法专编人员的要求等方面应该是有一定的促进作用的，当然，笔者的这一观点是与上级部门的 “一乡镇（街道）一所”的司法所设置原则相违背的，仅仅只是一个个人对于该工作的表述意见，望各位方家不要过多给以批评。

五、对于司法所档案卷宗的思考

司法所档案卷宗的制作与保管，自然是要以上级部门的相关要求为第一准则，这是毋庸置疑的！只是考虑到各地情况的不同，不同事件因时、因人等也会产生一些不同，因此首先是档案卷宗务必要以上级部门这个第一准则的前提下，在具体的考核检查中要多些地气，多些下里巴人的味道，而不是尽是些阳春白雪，比如针对调解卷宗，可以学习法院庭审时那一套的做法，但由于司法所调解纠纷时无法具备法院庭审时的条件，因此在目前的整个基层司法行政工作的环境下，把对调解卷宗的考核要求向法院案件卷宗考核看齐是一种追求的目标、努力的方向，但不要过于苛求。笔者以为针对当前的实际工作，对于调解卷宗，其实主要的精力还是要在调解协议书中当事人主体的合法性（不可否认，当前的有些协议书上所罗列当事人是不合法的，比如有些协议书把死者都当成了当事人主体；再比如，有些协议书涉及重要内容，协议书上所罗列的当事人不全或授权不足）和协议达成的内容、履行等方面的规范性、合法性加以重要关注。（本人的这个观点也许过于片面，与当前的大局有违背，在此就不再做过多阐述。）其次是基层司法行政部门在对待卷宗的制作上，也不能过份的以实际情况的限制为由，而忽略了档案卷宗的统一规范性，同时，日常工作务必要注重相关档案材料的收集，在材料的收集整理上要注重关联性。

真正的杀招是既简单又实用，规范化司法所的创建，上位者（制定考核标准以及参与考核的单位）不但要站得高、看得远，也要具有兼容并包的气势，要具有从下位者（被考核单位）的角度看待问题；下位者在应对考核、考虑问题时，也要从上位者的角度考虑。只有上下同欲，自上而下，自下而上相结合，基层司法所在规范化的创建上，才能走出一条实用又有效的大道。

浙江省温州市洞头区司法局基层科

吕益民

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                           2016年8月17日