刍议农村征地费用分配信访案件的根源和化解对策

    本网2015年3月12日讯  通讯员  化存龙  报道

    云南省玉溪市新平县桂山街道办事处位于新平县城中心，是新平县的政治、经济、文化中心，辖区面积76.4平方公里，辖5个居民社区、42个居民小组、53个自然村，现有常住居民17261户、34309人，流动人口1056户3168人，驻区单位350家，在发展中面临着社会转型时期利益格局深刻调整、深层次矛盾不断显现等问题，特别是农村集体经济组织土地征用后，因为有关费用分配方法不当引发的信访问题比较突出，自2011年至2014年，桂山街道辖区范围内共发生145起此类信访案件。本文拟对农村集体经济组织土地征用费用分配方法不当引发信访的根源和化解对策谈点浅薄看法，希望能起到抛砖引玉的效果。
    一、农村集体经济组织土地征用费用分配方法混乱是信访问题频现的根源
    目前，在桂山街道辖区范围内，农村集体经济组织土地征用费用分配存在四种不同的分配方法，所取得的社会效果也不尽相同，甚至有巨大的差别。
    一是将土地征用费用一次性全部分完的甩包袱式的分配方法：有的居民小组在土地征用费用补偿到位后,不考虑集体和居民个体的长远发展，直接将全部费用分配发放给居民。这种做法，对于部分缺乏投资经管管理知识和经验的失地居民来说，危害十分严重，随着时间的发展，必将产生新的影响社会稳定的系列问题。
    二是将部分土地征用费用转化为房产等不动产，采取实物的分配方法：有的居民小组将土地补偿费和安置补助费加上居民自筹集资款，以“小产权”房的方式建成房屋后分配房屋给居民。这种分配方法存在很大的违法性，客观上将产生扰乱房地产市场秩序、国有资产严重流失、管理困难、政府买单代价大等问题，因此引发的信访案件层出不穷。
    三是将土地征用费用出借以收取“资金占用费”，并将资金占用费以居民小组集体收益分红的方式分配给居民的方法：有的居民小组通过“四议两公开”的工作方法，将土地征用费用部分或全部，以各种名义向外出借，并将收取的“资金占用费”以集体收益分红的方式分配给居民。如2011年至2014年9月期间，桂山街道辖区内居民小组共出借集体资金52笔，累计金额15590万元，收取资金占用费1582.52万元。但是，在出借资金无法安期收回的情况下，必将产生矛盾，引起群众上访。如桂山街道某居民小组以收取10%的资金占用费的方式，将1000万元集体资金出借给某公司，现该公司未能按期归还，已经引发该居民小组部分群众上访。
    四是将土地征用费用部分或全部投资兴办经济实体，并将经济实体收益分配给居民的方法：有的居民小组通过“四议两公开”的工作方法，将土地征用费用部分或全部，投资兴办经济实体，向居民分配经济实体经营收益。如桂山街道某居民小组于2011年9月投资兴办家具城，并将家具城以公开招租的方式成功出租，每年租金136.85万元，40年租期租金共计5474万元，该组居民平均每年能因此分红约2200元；而另一居民小组于2012年4月投资兴办酒店，并以公开竞标招租的方式成功出租，租金每年123万元，并每五年按比率递增10%，35年租期租金合计6154万元，该组居民平均每年能因此分红1300元。最终，这两个居民小组都没有发生相关信访案件。
    二、农村集体经济组织土地征用补偿费用分配信访案件主要种类和难以成功处置原因
    （一）农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿费用的信访案件
    《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。但是，由于被征地群众法律意识淡薄，农村集体经济组织与其成员间经常产生分配土地补偿费的纠纷。由于诉讼实践中是不受理此类纠纷的，如：《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释﹝2005﹞6号）第一条规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”；最高人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中认为，“当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决”；最高人民法院在《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研[2001]116号）中认为，对此类案件只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理，而部分地方法院也受理了多起此类案件，成为缓解矛盾、维护当事人合法权益和农村稳定发展的一条重要渠道，在司法为民、促进社会和谐稳定上发挥了积极的作用，但是在2003年2月全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。所以，纠纷当事人在诉讼无门的情况下，只能选择行政解决或者人民调解解决。
    （二）在世俗观念影响下产生的土地补偿费用分配信访案件
    经查阅有关资料显示，2013年，云南省城镇居民家庭人均全年消费性支出15156元、农村居民人均全年生活消费支出4744元；而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条制定的《云南省玉溪市征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准》（玉政发﹝2009﹞176号），明确规定了云南省玉溪市征地土地补偿标准，即：水田16.20万元/亩、水浇地9.20万元/亩、旱地7.80万元/亩，预留农用地安置补偿48.60万元/亩。所以，在当前征地补偿费标准普遍偏低的情况下，有限的补偿费用成为失地群众争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，假借村（居）民自治权而剥夺他人农村集体经济组织成员资格，成为集体土地征用补偿费分配纠纷猛增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，实践中依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》行使自治权处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等。于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的群众，以要求享有村（居）民待遇为由，纷纷诉至法院。由于该类案件缺乏法律依据，在处理上有很大的随意性，很难使当事人服判息讼，往往导致越级上访或群体上访事件的发生。相关的案例数不胜数，比如：中央电视台焦点访谈2014年9月24日节目《乡规民约要依法》、云南网《13名妇女上访被拘 状告玉溪市红塔公安分局》这两个发生在云南省玉溪市的鲜明案例，就能够很好的说明这种现象。
    三、农村集体经济组织土地征用补偿费用分配信访案件的化解对策
    “村（居）民”是个法律概念，拥有了村（居）民资格是否就享有同等的村（居）民待遇，在实践中却不能一概而论。《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》均规定，村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，由村（居）民民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在调解处理这类纠纷时，要充分尊重村（居）民的自治权，具体而言就是要把握以下精神：我国农民集体土地所有权在实质上是一定范围内的全体农民集体直接享有的所有权，是把集体利益与意志与集体成员的利益与意志有机统一的所有权，所有村（居）民均应享有同等待遇，要严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，尊重村（居）民的自治权，只要农村集体经济组织土地征用补偿费用分配方案不违背法律的禁止性规定，不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，就应给予支持；反之，不应支持。在调解实践中具体应坚持三项原则：
    一是“四议两公开”民主议定和合法性原则。坚持依法调解，充分发挥“四议两公开”工作方法的作用，引导纠纷集体大多数村（居）民形成集体意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。
    二是善于平衡集体、个人利益原则。在调解征地补偿费用纠纷时，既要充分尊重和依法保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。
    三是权利、义务相一致原则。要引导集体成员在享有分配利益的同时，考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配土地征用补偿款。

    联系方式：云南省玉溪市新平县司法局桂山司法所  化存龙  电话：18087707200   邮编：653499  qq: 1565025658