作者：湖北省大冶市司法局：刘军强

    《人民调解法》已于今年1月1日起正式实施，人民调解作为一项具有中国特色的社会主义法律制度，已经提上了法律的高度。人民调解工作是基层司法行政机关的一项重要业务工作，如何推进人民调解工作创新，服务和谐社会建设，是基层司法行政干警不懈思考的重要课题。近期，大冶市司法局在推进人民调解工作创新上作了一些努力与尝试，并取得了初步成效。市政府召开专题会议，同意设立大冶市人民调解中心，并下发了专题会议纪要。在本文中，笔者结合自己从事司法行政工作20余年的实践经验和大冶市人民调解工作的实际从以下几个方面作了一些思考与探索。

    大冶市人民调解工作的现状和存在的一些问题  

    据了解，2010年大冶市交警部门受理交通事故案件6634件，绝大部分都是通过调解结案;人民法院受理民事案件2262件，其中调解、撤诉1787件；劳动部门受理劳动仲裁案件260件，调解结案168件；卫生部门受理重大医患纠纷17件，全部调解结案；各乡镇、街办（含司法所）受理重大疑难矛盾纠纷716件，95%以上也是调解结案。总体上看，大冶市发生矛盾纠纷的特点：一是量多、面广，牵涉领导和相关部门精力多；二是争议金额大、调处难度大、耗费行政成本也较大；三是重大疑难纠纷多、对抗程度大、社会影响也较大。当然在各级各部门努力下，上述纠纷、案件绝大多数都做到了调处化解，较好地维护了全市社会稳定。

    但是实事求是地分析，大冶市调解工作明显存在以下问题：

    一是调解工作呈现随意性。具体表现为：部门单位不能做到整体联动，不能形成工作合力，多头管理、各自为战；存在临时应付思想，有事时不计代价，无事时不管不问；人民调解、行政调解、司法调解不能有效衔接，反倒是互相推诿，造成当事人投诉无门；不能按照调解工作规定执行，调好调坏一个样，调与不调一个样，仅凭个人主观意志开展调解工作；还有没有规范意识和程序意识，缺乏考核标准，缺乏责任措施，工作弹性很大等等。

    二是调解标准突出道德性。在工作实践中，很多单位和基层调解组织习惯于按照道德标准进行调解，放弃了法律标准这条红线，头痛医头、脚痛医脚，追求“摆平”了事。大量矛盾纠纷不是做到依法调解，而是采取“和浠泥”的办法，用传统的道德观念指导和处理纠纷，造成调解标准不一，赔偿数额悬殊，在社会上形成了很大的误导效应和负面影响。

    三是调解方法追求权威性。在调解工作中，习惯于领导拍板、行政命令的思维方式，放弃依法、平等、自愿和群众自治性的调解原则，自觉不自觉地追求调解权威性，导致当事人口服心不服，案结事不了。同时压制了广大人民调解员的积极性和能动性，导致基层调解组织和广大人民调解员作用发挥有限或者形同虚设。

    此外，在调解工作中还存在少数领导对调解工作重视不够，认识不足；企事业单位及新型经济组织的调解组织建设还不够到位；调解理念、调解手段和调解质量还不能完全适应新形势、新任务的要求等问题。

    要明确建立大调解工作机制的指导思想、目标任务

    指导思想方面。以科学发展观为指导，以构建和谐社会为纲领，以化解矛盾纠纷为目标，积极探索新形势下调解工作的特点和规律，强化调解工作意识，提高调解工作效率，把人民调解、行政调解、司法调解有机结合，努力建立化解矛盾纠纷的新型体制和机制，努力实现调解工作从随意性向规范性转变、从道德性向法制性转变、从权威性向自治性转变的“三个转变”。为建设“和谐大冶”、“平安大冶”做出更大的贡献。　　               

    目标任务方面。建立由党委政府领导，政法综治协调，职能部门各负其责，全社会共同参与，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解紧密结合的社会矛盾纠纷调解工作领导体制和工作机制，使大调解工作组织网络更加完善，队伍素质明显增强，运行机制科学规范，工作效率不断提高，努力实现“三下降，三提高，三不出，三防止”的工作目标，即：民转刑案件下降，民事诉讼案件下降，涉诉涉访案件下降；人民调解成功率提高，民事诉讼案件调解率提高，行政投诉案件调解率提高；做到小纠纷不出村，大纠纷不出镇，重大疑难纠纷不出市；防止群体性事件发生，防止民转刑案件发生，防止集体赴省进京上访案件发生。

    要突出实效，健全完善大调解工作运行机制

    建立协调联动机制。实行以大冶市社会矛盾纠纷大调解工作领导小组为统帅，大冶市社会矛盾纠纷调处中心为龙头，乡镇社会矛盾纠纷调处中心为主体，村级人民调解委员会为基础，医调、劳调、警调、诉调、信调等行业性、专业性调解组织相对接的大调解工作模式。村级人民调解委员会要在矛盾纠纷排查调处工作中发挥主力作用，及时调解一般矛盾纠纷，确保小纠纷不出村。要主动加强纠纷排查和信息预警，对一些疑难复杂和重大矛盾纠纷，要在做好稳控工作的同时，及时向乡镇社会矛盾纠纷调处中心和有关上级请示报告，加强沟通联系并做好协助调解工作。乡镇社会矛盾纠纷调处中心是本辖区社会矛盾纠纷排查调处工作的主体，要加强对基层调解工作的指导帮助，主动介入，形成大调解格局，充分利用首席调解员资源，调处化解各类重大矛盾纠纷，确保大纠纷不出镇。对确实无法调处化解的个别重大疑难矛盾纠纷或跨区域重大矛盾纠纷要做好工作，及时上报市社会矛盾纠纷调处中心，组织专班调解或指派调解。市社会矛盾纠纷调处中心是全市社会矛盾纠纷排查调处工作的龙头，要整合部门调处力量，发挥调解员专家库优势，有效调解各类重大疑难矛盾纠纷或跨区域重大矛盾纠纷，确保重大疑难纠纷不出市。同时要加强工作协调指导和检查督办，促进上下级之间、部门之间既明确职责，分工负责；又密切配合，协同作战。形成全社会共同参与、整体联动的工作局面。

    建立纠纷调解“五理”机制。社会矛盾纠纷调处中心是大调解机制整合力量、联动各方的中枢机构和工作平台，对社会矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理的“五理”工作机制。统一受理。调处中心实行一个窗口对外，统一受理群众来信来访、领导接访、基层上报、部门转办等途径的各种矛盾纠纷，做好登记工作；集中梳理。调处中心受理矛盾纠纷后，根据矛盾纠纷的性质、类别，进行集中研判，按照“属地管理”、“谁主管、谁负责”、“分级管理，归口负责”的原则，及时提出处理意见，分流指派到有关职能部门或下一层次的调解组织进行调解；归口管理。有关职能部门或调解组织对调处中心交办的案件，必须在规定时限内调结，并向调处中心反馈结果，确实无法调解或调解无效的，按规定程序告知当事人通过司法途径或其他合法方式解决，或回流调处中心直接组织调解；依法处理。调处中心坚持自愿、平等和尊重当事人诉讼权利原则，按照《人民调解法》的规定和要求，依法合情合理进行调解，确实无法调解或调解无效的，按规定程序告知当事人通过司法途径或其他合法方式解决；限期办理。一般民间纠纷10天内调结；重大纠纷或跨区域纠纷20天内调结；重大疑难矛盾纠纷或跨区域重大纠纷30天内调结；特殊情况经当事人同意可以适当延长，但最长不得超过60天调结。

    建立纠纷排查和预警机制。全面贯彻调解工作“调防结合，以防为主”的工作方针，认真开展矛盾纠纷的排查和预警。村级人民调解委员会组织调解员和纠纷信息员每半月到组入户进行一次实地排查摸底，做好登记，每月25日向所在乡镇社会矛盾纠纷调处中心上报当月排查调处工作报表，同时主动加强纠纷排查情况分析，发现紧急情况随时上报和信息预警。乡镇社会矛盾纠纷调处中心组织相关人员每月25日到村进行一次实地排查或电话排查，核实村级调委会排查结果，发现重大纠纷或有激化可能的，随时采取措施予以处置，特殊情况随时上报和信息预警，每月26日向市社会矛盾纠纷调处中心上报当月排查调处工作报表。市社会矛盾纠纷调处中心每季度和重大节庆期间到乡镇进行一次实地排查或电话排查，全面掌握纠纷动态，对一些苗头性、倾向性的突出问题，及时组织分析研判，提出工作建议，制定调处方案，落实包保责任。

    建立人民调解、行政调解和司法调解“三调”衔接机制。具备行政调解职能的相关单位要善于运用调解的方式，依法及时、合情合理地处理群众反映的问题，要贯彻“当调则调、调裁结合、解决问题”的原则，强化行政调解工作。对已经发生的行政争议，要畅通人民调解与行政调解的通道，无论是转交调处中心调解还是指派行政机关调解都要依法规范，调解程序和调解协议书都要符合法律法规的要求。各级调解组织和有关部门在矛盾纠纷调解成功后，要按照有关要求制作调解协议书。由调处中心分流指派给职能部门调解的，要以主管部门的名义出具行政调解协议书。由调处中心或基层调解组织直接调处的，要以人民调解委员会名义出具人民调解协议书。人民法院对于这类调解协议，只要调解协议内容是双方自愿达成的，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不存在重大误解或者显失公平的情况，都要依法确认和支持调解协议书的法律效力。对于当事人不接受调解，或调解不能达成协议的，要说服当事人采取合法途径处理矛盾纠纷，引导其有序进入法律诉讼程序，依法维护当事人的合法权益。同时法院要进一步加强司法调解工作，推行重调息讼制度，把调解贯穿整个民商事审判的全过程。要探索实行诉前调解前置、特邀调解员参与调解和诉讼内委托调解等方法，实现人民调解与司法调解的优势互补。要积极做好刑事自诉案件、情节轻微的刑事案件、刑事附带民事诉讼案件民事部分的调解及执行和解工作，提高调解结案率。

    健全大调解相关工作制度。第一，健全市社会矛盾纠纷大调解工作领导小组定期会议制度。每半年召开一次，听取市社会矛盾纠纷调处中心工作汇报，研究部署全市社会矛盾纠纷大调解工作，协调解决大调解工作中的困难和问题。第二，健全检查督办制度。市社会矛盾纠纷调处中心每季度至少安排一次到乡镇社会矛盾纠纷调处中心检查指导工作，对分流指派调处的矛盾纠纷实行跟踪督办，必要时对工作和办案情况进行书面通报。第三，健全调解员培训制度。按照分级负责原则，市级负责调解指导人员、调解员专家库调解员、调解委员会主任等人员培训，每年组织一次。乡镇一级负责调解委员会调解员、纠纷信息员等人员培训，每年组织二次。第四，健全调解主任例会制度。以乡镇为单位，至少每季度组织一次辖区内调委会主任工作例会，汇报工作，交流经验，培训业务。第五，健全考核奖惩制度。对调处化解社会矛盾纠纷工作成绩突出的单位和个人，进行表彰奖励；对矛盾纠纷排查调处工作不力，致使社会矛盾纠纷高发或激化，造成重大社会影响或严重后果的，实行责任倒查，严肃追究责任。

    要落实保障，为建立大调解工作机制提供有力支撑

    落实机构保障。明确市社会矛盾纠纷调处中心为市政府直属的正科级事业单位。根据工作性质和职能，调处中心主任由司法局局长兼任，配备常务副主任一名（由司法局副局长兼任，高配为正科级，常驻中心主持日常工作），副主任二名（副科职）及财政全额拨款事业编制人员五名（副主任及工作人员在司法局人员中调剂），另外在领导小组成员单位常年轮流抽调五名业务骨干作为补充，组成市调处中心专门工作力量。

    落实机制保障。建立大调解工作机制是一项系统工程，近两年作为强力推进阶段，建议列入大冶市政府目标管理进行考核。以后可以纳入社会治安综合治理目标管理，但是考核分值要占相当比重，必要时实行“一票否决”，确保大调解工作取得实效。

    落实经费保障。根据《人民调解法》、《财政部、司法部〈关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见〉的通知》等文件规定，结合构建大冶市大调解工作体系需要，建议市财政对如下经费给予全额保障：1、市人民调解中心开办经费由市财政列支60万元。2、市人民调解中心的年度工作经费120万元，由市人民政府纳入市级财政预算。3、基层人民调解委员会补助经费按照每年每个调委会补助1000元至2000元的标准补贴；人民调解员的办案补贴经费实行按件计酬，以案定补，每件案件视情况给予补贴30元至500元，二项年需经费约100万元，同样纳入市级财政预算。乡镇人民调解中心的年度工作经费由乡镇人民政府按照辖区总人口人均2元的标准纳入乡镇财政预算；村民委员会、居民委员会和企业事业单位人民调解委员会的工作经费由村民委员会、居民委员会和企业事业单位提供。

    2013年5月17日