中华人民共和国行政处罚法释义 第六章　行政处罚的执行
　
　　　
　　

本章是关于行政处罚执行程序的规定。实施行政处罚的程序包括行政处罚的决定程序和行政处罚的执行程序两部分内容。
　　行政处罚的执行是非常重要的，行政处罚决定依法作出后，只有行政处罚得到了真正的执行，才能实现行政管理的目的，使社会管理秩序得到有效的维护。为此，本章对于当事人履行行政处罚的义务、行政处罚不停止执行的原则、执行行政处罚的措施、罚收分离的制度、罚没款项应当全部上缴国库等，都作了相应的规定。
　　第四十四条　行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。
　　【释义】本条是关于当事人应当按期履行行政处罚决定的规定。
　　行政处罚依法作出后，接下来的就是行政处罚的执行问题。行政处罚决定一经依法作出，即发生法律效力，当事人应当自觉履行行政处罚决定。
　　当事人履行行政处罚的期限，是指行政处罚决定书中所载明的履行期限。一般情况下，当事人应当在规定的履行期限内及时履行行政处罚决定，这是行政管理的效率原则所要求的。但是，当事人如果按期履行行政罚款决定确有困难，可以向作出罚款决定的行政机关申请延期或者分期履行，经行政机关同意后，当事人可以延期或者分期履行。
　　当事人在法定期限内既不履行行政处罚决定，也未提出延期或分期履行的申请或者其提出的申请未被批准的，行政机关可以依法采取执行措施。
　　第四十五条　当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。
　　【释义】本条是关于当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚是否停止执行的规定。
　　一、当事人对行政处罚决定不服，有权申请行政复议和提起行政诉讼行政复议和行政诉讼是行政处罚救济制度的两种方式。行政处罚的救济，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。为了纠正行政处罚的错误和行政机关在实施行政处罚阶段中的违法行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，必须建立行政处罚的救济制度。行政处罚的救济制度，实质上是赋予了当事人异议权和诉权，建立了由专门机关审查行政处罚行为的机制。
　　根据行政复议条例的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关申请复议。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。行政处罚属于行政机关在行政管理活动中，针对特定的公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。因此，依照行政复议条例和行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织如果对行政机关作出的行政处罚决定不服，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。有权申请复议或者提起诉讼的公民死亡的，其近亲属可以申请复议或者提起诉讼;有权申请复议或者提起诉讼的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请复议或提起诉讼。
　　1.关于行政复议。公民、法人或者其他组织不服某行政机关作出的行政处罚决定，可以向该行政机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的其他行政机关提交复议申请书，申请行政复议。受理复议申请的机关（称复议机关）对该行政处罚决定的合法性与适当性进行审查，并依法作出裁决。
　　公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在收到行政处罚决定书之日起15日内提出，法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。申请复议应当符合下列条件:
　　（1）申请人是认为行政处罚决定直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
　　（2）有明确的被申请人，即作出行政处罚决定的行政机关；
　　（3）有具体的复议请求和事实根据；
　　（4）属于申请复议范围；
　　（5）属于受理复议机关管辖；
　　（6）法律、法规规定的其他条件。
　　2.关于行政诉讼。公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政处罚决定侵犯其合法权益，可以向人民法院提起诉讼。人民法院受理后，对行政处罚决定的合法性进行审查，并依法作出裁判。从地域管辖来看，公民、法人或者其他组织可以向最初作出行政处罚决定的行政机关所在地的人民法院提起诉讼;经复议的案件，复议机关改变原行政处罚决定的，也可以向复议机关所在地的人民法院提起行政诉讼。两个以上人民法院都有管辖权的，不服行政处罚决定的公民、法人或者其他组织，可以选择其中一个人民法院提起诉讼;如果其已向两个以上有管辖权的人民法院都提起诉讼，由最先收到起诉状的人民法院管辖。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在收到行政处罚决定书之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。如果法律、法规已有明确规定，对行政处罚决定不服应当先向行政机关申请复议，那么，公民、法人或者其他组织就应当先向有管辖权的行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，应当在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼;复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，是否准许，由人民法院决定。提起诉讼应当符合下列条件:
　　（1）原告是认为行政处罚决定侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
　　（2）有明确的被告，即作出行政处罚决定的行政机关；
　　（3）有具体的诉讼请求和事实根据；
　　（4）属于人民法院受案范围；
　　（5）属于受诉人民法院管辖。
　　二、当事人申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚原则上不停止执行行政处罚决定一经作出，就具有了法律效力，即公定力、拘束力、执行力。公定力，是指对行政处罚决定原则上推定为合法，在未依法予以撤销或者变更之前，任何人都不能否定其效力。拘束力，是指行政处罚决定在被依法撤销或者变更之前，行政机关和当事人都应当承认该决定有效并受该决定约束。执行力，是指当事人对依法作出的行政处罚决定负有自觉履行和按期履行的义务。
　　行政机关是从事国家组织和管理活动的机关，为了全社会利益的需要，行政机关的活动不能间断，这是行政法最重要的原则之一，即公务连续性原则。具体到行政处罚决定的执行问题上，如果行政处罚因公民、法人或者其他组织申请行政复议或者提起行政诉讼即停止执行，则会使行政管理秩序处于一种不稳定的状态，直接影响国家行政管理的效力，社会利益和公众利益也将难以得到保障。因此，本条规定，行政处罚不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行，但是，法律另有规定的除外。对于这一例外规定，可以参照行政复议条例和行政诉讼法的有关规定。行政处罚属于行政机关作出的具体行政行为。关于具体行政行为是否因公民、法人或者其他组织申请行政复议或者提起行政诉讼而停止执行的问题，行政复议条例和行政诉讼法都作了相应的规定。
　　行政复议条例第三十九条规定:复议期间具体行政行为不停止执行。但有下列情形之一的，可以停止执行:
　　1.被申请人认为需要停止执行的;
　　2.复议机关认为需要停止执行的;
　　3.申请人申请停止执行，复议机关认为其要求合理，裁决停止执行的;
　　4.法律、法规和规章规定停止执行的。
　　行政诉讼法第四十四条规定:诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行:
　　1.被告认为需要停止执行的;
　　2.原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;
　　3.法律、法规规定停止执行的。
　　第四十六条　作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
　　除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
　　【释义】本条是关于作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离的规定。
　　根据本条规定，除依法予以当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款，而应当由被处罚人自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。这里，关于被处罚人应当自收到处罚决定书之日起15日内缴纳罚款的规定，是行政处罚法对行政罚款决定的履行期限作出的统一规定。
　　我国有些省、市在实践中已经采取了罚收分离的制度，取得了良好的效果。1992年8月，福建省人大常委会通过了福建省行政执法程序规定，其中一项重要内容，就是实行处罚机关与收缴罚款的机构相分离的制度，规定行政机关依法作出行政罚款决定后，被处罚人应持行政处罚决定书到指定的金融机构缴纳罚款。1993年10月，福建省人民政府颁发福建省金融机构收缴罚款办法，对银行如何开办收缴罚款业务作了具体规定。从1994年开始，新的收缴罚款办法在福建省部分地区实施，并已取得了明显的效果。主要表现在:罚款收缴入库额增加;有效地抑制了乱罚滥罚、罚款不出具收据、罚款被截留、挪用、贪污等现象，提高了行政执法队伍的素质;减少了处罚阻力，提高了执行效率;减少了行政争议等。我国行政处罚法吸取了福建等省实行罚收分离的有益经验，作出了处罚机关与收受罚款的机构分离的具体规定。
　　作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离，是政府职能转变和现代行政法制发展的趋势和要求。综观世界各国，除极个别特殊情况外，作出罚款的机关与收缴罚款的机构都是分离的，而以往我国则是自罚自收的现象极为普遍。实行自罚自收，弊病很大。在一些地方，行政罚款的性质已被改变，成为了某些行政机关维持执法队伍的来源之一，使得乱罚款滥罚款的现象时有发生。采取作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离的制度，改变自罚自收的状况，有利于促进行政机关廉政建设，防止行政机关工作人员腐败，防止其通过罚款的渠道得到不法收益;有利于避免行政罚款的随意性，进而减少和最终杜绝乱罚滥罚的现象，促进行政机关依法行政。从另一个方面讲，采取罚收分离的制度，对改善行政机关形象，密切行政机关同人民群众的关系，也是非常有利的，实行罚收两条线，有利于消除被处罚人的误解和抵触情绪，使得行政处罚比较容易执行，从而提高行政执法的效率。
　　应当指出，为了确保罚收分离的制度能够真正得到贯彻执行，国家财政部门应当拨给行政机关充足的行政经费，从物质上保障行政机关的办案条件。
　　第四十七条　依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款；（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的。
　　【释义】本条是关于执法人员当场作出行政处罚决定时可以当场收缴罚款的规定。各级行政机关在行政管理活动中运用行政处罚这一执法手段是较为常见的。但是，由于各地情况差异很大，每一行政处罚案件的执法具体环境又不尽相同。因此，关于行政罚款决定的执行，法律不应作绝对的、严格划一的规定，而应考虑到具体情况的纷繁复杂，作些例外的规定，以便于行政罚款决定能够得以顺利执行。执法人员当场作出行政处罚决定后，遇有下列情形之一，执法人员可以当场收缴罚款：1.罚款数额是20元以下的。这种情况下，由于罚款数额较小，实行当场收缴的制度比较切实可行。2.不当场收缴罚款事后将难以执行的。在行政执法实践中，对一些流动经营的人员作出的罚款决定，时常会遇到罚款决定作出后，如不当场收缴罚款，事后就很难予以执行的情况。针对这种情况，为了保证行政罚款决定能够真正得以执行，规定执法人员可以当场收缴罚款，是十分必要的。
　　第四十八条　在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。
　　【释义】本条是关于因当事人要求而当场收缴罚款的规定。
　　在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依法作出罚款决定后，如果当事人认为由其到指定的银行去缴纳罚款确有实际困难，当事人可以提出当场缴纳罚款，经当事人要求后，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。未经当事人提出当场缴纳罚款的要求，行政机关及其执法人员不得违反当事人的意愿而当场收缴。
　　第四十九条　行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
　　【释义】本条是关于当场收缴罚款必须向当事人出具合法收据的规定。
　　行政机关及其执法人员当场收缴罚款后出具的罚款收据，必须是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的。如果行政机关或者其执法人员不出具罚款收据，或者其出具的收据不符合法律规定，即不是省、自治区、直辖市财政部门统一制发的收据，当事人则有权拒绝缴纳罚款。
　　第五十条　执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关;在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关;行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。
　　【释义】本条是关于执法人员当场收缴的罚款应当在法定期限内将罚款交至行政机关，行政机关应当在法定期限内缴付指定的银行的规定。
　　执法人员应当自当场收缴罚款之日起2日内，将当场收缴的罚款，交到其所在的行政机关，行政机关应当自收到交来的罚款之日起2日内将罚款缴付指定的银行;对于在水上当场收缴罚款的;执法人员应当自抵岸之日起2日内，将在水上当场收缴的罚款，交到其所在的行政机关，行政机关也应在2日内将交来的罚款缴付指定的银行。
　　这样规定，是为了防止罚款流失，对于加强行政机关廉政建设，防止行政执法人员贪污、挪用公款等违法犯罪行为的发生，是十分必要的。
　　第五十一条　当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:
　　（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
　　（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
　　（三）申请人民法院强制执行。
　　【释义】本条是关于行政机关所依法采取的执行措施的规定。
　　实践中，公民、法人或者其他组织对于行政机关依法作出的行政处罚决定，一般都能自觉、及时地予以履行。但是，也存在当事人在法定期限内无正当理由拒不履行行政处罚决定的情况。针对这种情况，为了保障行政处罚的依法执行，法律赋予行政机关一定的执行权，许可行政机关采取一些必要的执行措施，对于保障行政处罚的真正实施，实现行政管理职能的最佳效率，是非常必要的。
　　行政机关依法可以采取的执行措施有以下三种:
　　1.当事人逾期不缴纳罚款，又未提出延期或分期缴纳的申请，或者虽然提出了申请但未获批准的，行政机关可以对当事人每日加处原罚款数额的3%的罚款;2.当事人逾期不履行罚款决定，而又无任何正当理由的，行政机关可以依法将查封、扣押的财物拍卖，将拍卖款抵缴罚款，或者依法将冻结的存款划拨抵缴罚款;3.行政机关可以申请人民法院依法强制执行。
　　第五十二条　当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
　　【释义】本条是关于当事人暂缓或者分期履行的规定。
　　这一规定，是原则性与灵活性相结合的体现。原则上，当事人应当在规定的期限内，全面地履行行政处罚决定。但是，对于当事人确有经济困难，确实需要延期或者分期缴纳罚款的情况，也应充分考虑到，法律应当作出一些灵活性的规定。因此，本条规定，如果按期履行罚款决定确有困难，当事人可以向作出罚款决定的行政机关提出延期或者分期缴纳的申请，经行政机关批准后，当事人可以暂缓或者分期缴纳罚款。
　　第五十三条　除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。
　　【释义】本条是关于行政机关罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项应当全部上缴国库的规定。
　　行政机关依法没收的非法物品，大致可以分为三类，一类是具有使用价值，依法可以继续流通的物品;一类是依法应当予以销毁的物品，如淫秽音像制品;一类是依法禁止流通的物品，如黄金。根据本条规定，除依法应当予以销毁的物品外，行政机关应当将其依法没收的非法财物公开进行拍卖，或者按照国家有关规定处理，而不能自行作价出卖或者低价处理。罚没财物的所有权应当归国家，而不应当归有罚没权的国家行政机关。根据本条规定，行政机关及其工作人员，应当将其收缴的罚没财物全部上缴国库，而不能将罚没财物截留，自作经费、奖金使用，更不允许以任何形式私分或者变相私分。财政部门也不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。行政机关的行政经费，应当由有关财政部门按照国家财政预算拨给，而不能与行政罚款相挂钩，罚的多返还的就多。各级财政部门，不得以任何形式、任何名目，将行政罚款等款项返还给有关行政机关。规定罚没财物全部上缴国库的制度，杜绝行政机关“自收自支”，有利于制止将罚没财物与作出行政处罚决定的行政机关的经济利益挂钩、以行政处罚作为“创收”手段的现象，有利于防止乱罚滥罚现象，从而促进行政机关及其工作人员的廉政建设。
　　第五十四条　行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。
　　公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。
　　【释义】本条是关于监督制度的规定。监督制度，是行政处罚程序的重要组成部分。行政机关应当建立和健全对行政处罚的监督制度。监督，主要是对行政机关及其执法人员实施和适用行政处罚的情况进行了解、督促和检查，对违法或者不当的行政处罚决定予以撤销、更正，及时加以纠正。这里的监督，包括上级人民政府对下级人民政府有关行政处罚的监督，也包括行政机关对本机关作出的行政处罚的监督。如果公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚决定有异议，其有权向行政机关提出申诉或者进行检举。行政机关对于有关本机关作出的行政处罚的申诉或者检举，应当认真进行审查，当发现本机关作出的行政处罚确有错误时，应当主动予以改正。
　　监督制度，有利于正确实施行政处罚，防止或者减少错误;也有利于防止执法人员徇私舞弊、滥用职权，防止因实施行政处罚而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。