本章是关于行政处罚的管辖和适用的规定。
　　行政处罚管辖在整个行政处罚制度中占有重要地位。行政处罚管辖具体是指行政机关实施行政处罚的权限划分和分工。行政处罚管辖问题处理的成功与否，不仅关系到行政机关能否尽职尽责行使权力，既不互相推诿，又不彼此相争，防止处罚主体越权处罚和重复处罚，而且还关系到国家是否及时、有效、准确地追究当事人的法律责任。本章对行政处罚的地域管辖、指定管辖和移送管辖作了具体规定。行政处罚的适用，是指行政机关依法认定违法行为，并决定是否给予当事人处罚和如何处罚的活动。行政处罚运用得好坏、是否得当，关系着社会利益和行政管理相对人的利益，所以说，行政机关作出处罚决定必须符合一定条件，具体讲，就是：
　　（1）被处罚的违法行为是法律、法规、规章规定应当给予处罚的，否则，行政机关无权处罚；
　　（2）当事人实施了违反行政法律、法规、规章并造成了一定的社会危害后果的行为；
　　（3）当事人实施违法行为一般有主观上的过错；
　　（4）当事人具有行政责任能力；
　　（5）当事人实施的行政违法行为未超过追责时效。本章对行政处罚适用过程中的一事不再罚原则、责任年龄、责任能力、从轻或者减轻或者免予行政处罚的情形、行政处罚与刑事处罚的合并适用以及追责时效等作了具体规定。
　　第二十条　行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
　　【释义】本条是关于行政处罚地域管辖的规定。
　　地域管辖，也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门（含其他有处罚权的机关或组织）在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。也就是说，地域管辖是确定行政机关依职权实施行政处罚的地域范围。行政处罚的地域管辖，简单讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。
　　违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施（发生）地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法，因此，只要行为人在哪个地方实施了违法行为，就应该由哪个地方的行政机关依职权实施处罚。例如，销售假酒的违法案件。甲地公民某A在乙地销售假酒，销售前A可能在丙地制造或者收购假酒，又经过了丁地运到乙地销售。在这个过程中，无论是制造、收购假酒，还是运输假酒都是违法的。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。
　　为什么要以违法行为发生地作为地域管辖的根据呢?其中包括三个方面的原因。
　　一、从行政处罚的目的来看，行政处罚是以行为事实的发生为依据的行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对被破坏了的（关系、过程、财产等）迅速予以恢复，对良好的予以维持并加以促进，使其发展。这些都必须通过对违法行为实施制裁，对合法行为予以保护、鼓励来实现。“行为”成为实现秩序的关键环节，同时，也是法律制裁的基础。行政处罚与刑罚都是违法当事人对国家承担的责任，二者在基本要件上是相通的。刑法采用“无行为，即无犯罪”的原则，一切犯罪均以“行为事实”的发生为依据。行政处罚也是以行为事实的发生为其依据的，没有当事人所实施的行政违法行为，就不存在行政处罚，违法行为是行政处罚的客观要件，也是行政处罚最根本、最重要的基本要件。
　　二、从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖应以行为发生地为依据受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的范畴。对侵权行为的处理，一般都采取属地主义原则。例如，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二十四条规定，“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖”。《中华人民共和国民事诉讼法》第二十九条规定，“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”。因此，行政处罚法也规定了行政处罚管辖的属地原则。
　　三、行政处罚管辖的效率原则，也要求行政处罚的地域管辖，应根据行为发生地来确定效率是行政的最高价值，没有效率也就没有行政。行政处罚也要讲求效率，而管辖是行政处罚实现效率的重要方面。行政处罚管辖的确定，应当便于行政机关迅速、及时发现并制裁违法行为，实施处罚的行政机关能很快掌握违法行为的信息，既要使检举人方便、及时，也要使日常的行政管理正常进行。因此，以行为发生地为标准，确定行政处罚的管辖是完全合理的、必要的。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。为什么由县级以上，而不包括乡级的行政机关管辖呢?这里有几个方面的原因。
　　一、管辖的区域要适中各级行政机关均是在明确的行政区划的基础上设置的。如果行政处罚的管辖定在省级，那么，省级行政机关受理的违法案件数量太大，需要设立庞大的机构和投入大量的人力、物力，即使这样，也很难及时、有效、准确地处理省内发生的所有违法案件，不能很好地实现行政处罚的目的。所以，行政处罚的管辖定在省级是不现实的。当然，对于涉及范围较大的违法案件，或者有重大影响的行政违法案件，县级人民政府很难处理，也可以由省级人民政府管辖。县级以上人民政府，包括县级人民政府，省级人民政府和国务院。当然，在实践中，由县级人民政府的行政机关管辖是大量的。
　　二、管辖与机构设置相适应
　　对于县级以上行政机关来说，机构稳定，工作分工明确，人员专业性较强，执法水平较高，具备高质量、高效率地行使行政处罚权的必要条件。而乡级行政机关不具备上述优势，很难完成繁重的行政处罚任务。
　　三、与我国行政机关的实际分工有关我国的行政机关是按层级组成的，不同级的行政机关分工是不同的。一般来说，行政机关层次越高，其职能中的决策、综合、协调、指导和监督内容就越多，行政机关层次越低，其职能中的执行内容就越多，处理具体案件和其他事务的任务就越重。而县级行政区划是我国行政区划中最基本的单位，地方的行政管理、经济管理和社会文化管理权限，都是以县级行政区划为分配起点的，我国现行最大量、最经常的行政处罚，也都是由县级行政机关管辖的。因此，根据这一特点，行政处罚由县级以上地方人民政府的行政机关管辖是完全适宜的。
　　综上所述，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府的行政机关管辖。当然，并不是所有的县级以上地方人民政府的行政机关都拥有行政处罚管辖权，只有那些根据法律、法规的规定，具有行政处罚权的行政机关，即具有行政处罚资格的行政机关，才能拥有行政处罚管辖权。否则，没有赋予行政处罚权的其他任何机关，都不能行使行政处罚权，当然也就不可能行使行政处罚管辖权。
　　那么，哪些行政机关才能获得行政处罚主体资格呢?只有那些依法代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上法律关系，并依法获得行政处罚权，代表国家在某一领域实施行政处罚的行政机关，才能成为行政处罚的主体，也只有这些具有行政处罚主体资格的行政机关，才能获得行政处罚管辖权。
　　管辖是一种权力的分配，应该具体明确，责任清楚。但是，行政处罚的管辖非常复杂，而且，行政管理中的变化因素很多，有些情况很难根据行为发生地的原则来确定管辖的机关。为了避免发生管辖重复，同时，也为了防止出现管辖空白，本法规定，如果法律、行政法规有特别规定的，按特别规定管辖。例如《投机倒把行政处罚暂行条例实施细则》第九条规定，“对投机倒把行为的查处，由主要行为地或者行为人所在地的工商行政管理机关负责”。该法规明确规定了对投机倒把违法行为的行政处罚由违法行为发生地或者违法当事人所在地的行政机关管辖。
　　第二十一条　对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。
　　【释义】本条规定了行政处罚的指定管辖。指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。指定管辖实际上也是赋予行政机关在处罚管辖上一定的自由裁量权，以适应各种错综复杂的处罚情况。指定管辖对解决处罚中存在的“有利争着管，无利无人管”的问题有很大意义。
　　条文中所说的“管辖发生争议”是指两个以上的行政机关在实施某一处罚上，发生互相推诿或者互相争夺管辖权，经各方协商达不成协议等现象。
　　造成管辖发生争议的原因是多方面的。一方面，由于行政机关的职责权限不清，相互间的关系不甚明确，一方或两方以上的行政机关误认为自己有管辖权，造成管辖发生争议。另一方面，实施行政处罚往往涉及本地区、本部门的实际利益，实践中会产生“有利争着管、无利无人管”的现象，也会造成管辖发生争议。当管辖发生争议后，争议的各方应本着互谅互让、相互支持和相互配合的态度，协商解决，以对人民、对国家高度负责的态度，认真解决问题。也就是说，凡是通过双方努力能够解决的争议，争议各方就应该积极努力加以解决。如果因某些原因解决不了的，就应当报请共同的上一级行政机关，由上一级行政机关指定一个行政机关管辖。
　　共同上一级行政机关怎样确定呢?共同上一级行政机关，因发生争议各方的关系不同而不同。第一，如果争议各方是同一政府所属的两个以上行政机关，那么，行使指定管辖权的机关就是本级人民政府。第二，如果争议各方是不同级政府所属的两个以上行政机关，那么行使指定管辖权的机关就是争议各方中级别最高的行政机关所属的人民政府。第三，如果争议各方是两个以上人民政府，那么行使指定管辖权的机关就是这些政府的共同上一级人民政府。
　　另外，需要作一下说明的是，上级行政机关指定下一级行政机关对某一处罚行使管辖权，是一种具有法律效力的行政行为，具有行政行为的一般特点，适用行政行为的一般规则，因此，指定应以书面方式进行，按行政行为的程序作出指定的决定。也就是说，上级机关行使指定权时，要依法作出指定决定，制作指定决定书。否则，难以分清指定者与被指定者的责任，也使被指定者行使管辖权时，失去法定依据。
　　第二十二条　违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。
　　【释义】本条是关于移送管辖的规定。本条规定的移送管辖是指无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。违法行为如果构成犯罪，根据刑事优先原则，应首先追究行为人的刑事责任，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不能以罚代刑。这样，有利于实现刑罚的功能，有效地打击犯罪。行政处罚是对行政违法行为的制裁。刑事处罚是对刑事违法行为的制裁。移送管辖的规定，能够起到使行政处罚与刑事处罚相协调的作用。对避免“以罚代刑”现象、真正做到“罚当其罪”、更好地保护公民和公共利益具有重要作用。
　　违法行为已经构成犯罪，如果行政机关不将案件移送司法机关，追究其刑事责任，而只对违法当事人实施行政处罚，既起不到法律制裁的威慑作用，怂恿了犯罪，也不能有效保护公共利益和公民个人利益。反之，如果对仅应受到行政处罚的违法行为施之以刑罚，就会扩大打击面，同样不能有效保护公共利益和公民个人利益。因此，需要准确地划分行政处罚与刑罚的适用范围，使不同性质的违法行为受到应有的惩罚。为此，必须明确区分行政违法行为与刑事违法行为。从概念上来讲，行政违法行为是行政管理相对人所实施的违反行政法律规范而依法应当追究行政法律责任的行为。刑事违法行为是行为人实施的违反刑事法律规定而依法应当追究刑事责任的行为。
　　那么，如何界定违法行为与犯罪呢?从理论上来讲，行政违法行为所侵害的客体价值较低，所侵犯的权益有较低的重要性，行政违法行为所破坏的是行政秩序和行政利益。而犯罪具有较大的损害性和社会破坏性，是对社会利益的侵害。
　　在具体的执法实践过程中，界定行政违法与犯罪主要看该行为是触犯了刑事法律的规定，还是违反了行政法律法规。如果违法行为的情节较重或者造成严重后果，符合犯罪构成，触犯了刑事法律的规定，并应受到刑法处罚的，就是犯罪。如果违法行为的情节轻微或者社会危害性小，尚不够刑事处罚，只是触犯了行政法律规范，而应受到行政处罚的，就是行政违法行为。
　　我国是人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政包括对人民实行民主，对敌人实行专政两个方面。在保证人民内部享有社会主义民主的同时，必须对严重破坏社会主义经济、严重危害社会治安以及其他犯罪分子实行专政。对这些犯罪分子实行专政，就是运用法律手段打击他们的犯罪活动，使他们得到应有的惩罚。如果违法行为构成犯罪，就应追究刑事责任。只有严厉惩罚犯罪分子，才能保护国家利益、集体利益和公民个人的合法权益，巩固安定团结的政治局面，促进我国经济建设的顺利进行。
　　第二十三条　行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
　　【释义】本条是关于行政处罚补救功能的规定。
　　行政处罚的补救性功能，主要是通过阻止、矫正行政违法行为，责令违法当事人改正违法行为，恢复被侵害的管理秩序而体现的。
　　关于“责令改正违法行为”，曾有几种不同意见和看法。一些人认为，“责令改正”是警告处罚的一个变种，是对违法者精神施加影响的一种处罚形式。另一些人认为，“责令改正”属于行为罚，是限制或者剥夺违法当事人某种行为能力、强迫违法当事人进行一定行为的处罚形式。“责令改正”曾被作为行政处罚种类之一写入法中。但是，较普遍的一种观点认为，“责令改正”不是一种处罚形式，而是实现行政处罚的补救性功能的具体手段，是行政机关依照职权要求违法当事人对不法状态予以纠正的一种措施。
　　责令当事人改正或者限期改正违法行为，是指行政机关要求违法当事人作为或不作为，使其中止违法行为，令违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。责令当事人改正或者限期改正违法行为的目的在于，要求违法当事人对造成的损失予以补救，使不法状态恢复为合法状态。
　　责令当事人改正违法行为的规定，有利于实现行政处罚的目的。行政处罚的目的是保证稳定的社会秩序，保护公民、法人的合法权利，维护善良风俗，预防新的违法和犯罪行为。因此行政处罚的目的之一是着眼于将来，着眼于下一次。也就是说，着眼点是行为人的未来行为，并不只是已存在的违法行为。行政违法行为侵犯了国家管理秩序，损害了公民、法人和其他组织的权利，行政机关以国家强制力为手段，对违法行为当事人处以行政处罚。但是，处罚本身不是目的，而是一种手段，是为了预防破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生，因此，不能一罚了事，还要责令当事人改正违法行为，停止侵害行为，使受到损害的社会和个人利益得到补救或者恢复。
　　有些违法行为能够即时改正，应当责令当事人即时改正。例如，驾驶机动车违反规定，超标准装载，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十八条的规定：“处五元以下罚款或者警告”。但是，不能只受罚不改正，还要责令当事人改正违法行为，维护法律的严肃性。
　　有些违法行为不能即时改正，应当限定一个具体时间，责令当事人改正违法行为。例如，从事商品生产的企业，其产品质量好坏直接关系到消费者利益，而且产品的数量很大，销售范围很广，如果企业生产不符合国家有关法律规定，产品质量不合格，将给广大消费者造成损害。行政机关除可以给予罚款等处罚外，还应当责令其改正违法行为，命令企业不再生产不合格产品，避免继续给消费者带来更大的侵害，通过思想整顿和生产整顿，达到生产合格产品的生产秩序。《中华人民共和国食品卫生法》第四十六条规定：“违反本法规定，定刑包装食品和食品添加剂的包装标识或者产品说明书上不标明或者虚假标注生产日期、保持期限等规定事项的，或者违反规定不标注中文标识的，责令改正，可以处以五百元以上一万元以下的罚款。”
　　在现实生活中，屡禁不止、罚而不止的现象比较普遍，严重破坏了法制的尊严。为杜绝这种不良风气，要加强执法力度，对违法行为必须责令改正，以维护社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　第二十四条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
　　【释义】本条规定了行政处罚的一事不再罚原则。
　　一事不再罚是行政处罚的重要原则之一。一事不再罚原则是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。坚持一事不再罚原则，目的在于防止重复处罚和多头处罚，体现过罚相当的法律原则。产生重复处罚和多头处罚的原因是多方面的，除了某些行政机关以法争权、以罚谋私外，与行政管理活动的复杂性也不无关系。行政管理活动的显著特点之一就是，行使管理权主体的多元性。各个行政管理主体依照法定的职权，分兵把口，各负其责。但是，由于主体是多元化的，依据的法律规定又不止一个，因此无论分工时考虑得多么周到，制定法律依据时协调得多么细致，在具体的管理活动中，交叉、重复的现象在所难免。
　　坚持一事不再罚原则，应当把握两个要点：第一是，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；第二是，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。为此，要明确一个问题，一事不再罚与并处和不同机关对同一违法行为进行不同的处罚是几个不同的概念。并处是同一机关对同一违法行为给予不同形式的处罚，这是法律、法规和规章所允许的。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十三条规定：“有下列侵犯公私财物行为之一，尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留或者警告，可以单处或者并处二百元以下罚款”。同一法律规范规定不同行政机关对同一违法行为有处罚权，亦是合法的。如《中华人民共和国产品质量法》第五十一条规定，生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法生产产品货值金额等值以下罚款，情节严重的，吊销营业执照。根据该法第七十条的规定，吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行政处罚由管理产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。这种情况下，不同种类罚种的处罚权由不同的机关行使，对生产国家明令淘汰的产品的行为，工商行政管理部门和技术监督部门可以作出不同的处罚，不违背一事不再罚的原则。坚持一事不再罚原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩大解释，使违法者逃脱应受的处罚。例如，某一违法行为同时违反了数个法律规范，或者某一当事人屡犯同一性质的违法行为，这些都不属于一事不再罚范围，而是属于多个处罚与合并处罚的问题。如在道路上摆摊设点，无照销售不合格食品的行为。其销售不合格食品的行为作为目的行为，在实践这一行为过程中，无照销售又是一种违法行为，在道路上摆摊设点同时违反了交通管理，符合几个违法构成，因此，是数行为，而不是一行为，不适用一事不再罚原则。
　　罚款是行政机关强制违法当事人承担金钱给付义务，在一定期限内交纳一定数额钱款的处罚形式。罚款既不影响当事人的人身自由，又不剥夺限制其行为能力，同时还能起到制裁惩罚作用，因而被广泛使用。同时，罚款是一种自由裁量余地很大的处罚措施，尤其在罚款数额及幅度上，行政机关享有较宽的选择权。执法实践中，在罚款方面存在的问题最多、最复杂。本条规定的对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚，对限制行政机关的随意性，限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象，做到公正处罚，使违法行为与行政处罚相适应，保护当事人的合法权益，都具有很大作用。
　　在本法的起草过程中，对一个违法行为同时触犯了两个或者两个以上的法律规范是否适用一事不再罚原则，有两种不同的观点。一种观点认为，这种情况应该适用一事不再罚原则，如果该违法行为根据一个法律规范受到处罚，不能再根据其他法律规范给予其他形式的行政处罚。另一种观点认为，这种情况不应该适用一事不再罚原则，应该按触犯的所有法律规范分别实施处罚。这个问题是实施行政处罚的一个难点，也是本法起草过程中需解决的一个难题。
　　由于社会关系的错综复杂，以及立法体制和立法技术等原因，有时，不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同法律规范的情形。这种现象在理论上称为规范竞合。对于规范竞合，可以通过科学地划分行政管理关系和完善立法技术来防止，但是，由于社会关系的复杂性和行政管理的需要，再完善的立法技术也不可能完全杜绝规范竞合的发生。
　　对于规范竞合，刑法中适用特别法优于普通法的原则。从规范竞合这一法律现象出现的原因看，刑法和行政处罚法领域的规范竞合具有共同性，在处罚的适用上，也应该具有相通之处。但是，与刑法不同的是，行政处罚法所设定的罚种之间不像刑法罚种那样具有明显轻重不同的等级顺序。由于行政法律规范所调整的社会关系比刑事法律规范更为广泛和复杂，不同法律规范具有不同的立法意图，其所设定的不同罚种体现不同的惩罚功能，所以不能简单地参照刑法中规范竞合的规则。本条的具体规定，采取了对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，将罚款这一处罚形式确立在一事不再罚的“罚”范围内。也就是说，如果一个违法行为同时触犯了两个以上的法律规范，根据其中的一个法律规范对违法当事人已经处以罚款，不能根据其他法律规范再次处以罚款。而如果其他法律规范规定了其他形式的处罚，则可以作出相应的处罚。这一规定与理论上的一事不再罚原则不完全吻合。但这样规定是适宜的，既解决了多头罚款的问题，又使违法行为人的违法行为得到应得的处罚。这也是对一事不再罚理论的一种创新。例如，制作、销售淫秽物品的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十二条的规定：“处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款”。根据《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条和第九条的规定，制作、销售淫秽物品的行为属于投机倒把行为，可以处以“（一）通报批评；（二）限价出售商品；（三）强制收购商品；（四）没收非法所得；（五）没收用于投机倒把的物资；（六）没收销货款；（七）罚款；（八）责令停业整顿；（九）吊销营业执照。以上处罚，可以并处。”对同一违法行为，以上两个法律规范都规定了罚款这一处罚形式。但是，根据本条的具体规定，对该违法行为进行处罚时，只能处以一次罚款，而其他形式的处罚，如拘留、通报批评等，可以处罚。
　　第二十五条　不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。
　　【释义】本条是关于责任年龄的规定。责任年龄是指行为人对自己的违法行为负法律责任必须达到的年龄。
　　在通常情况下，年龄的增长与责任能力的完备是成正比的。人的辨认和控制自己行为的能力是受年龄制约的，其发展是循序渐进的，由完全无知的心理状态到能完全负责的心理状态，要经历许多阶段。人对客观世界的认识能力，对自己社会责任的了解，也不是生来就有的，而是随着他参加社会实践和接受教育而逐渐增长的。根据《中华人民共和国宪法》第三十四条的规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族……都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。另外，《中华人民共和国未成年人保护法》第二条规定：“未成年人是指未满十八周岁的公民”。《中华人民共和国民法通则》也有类似规定。因此，本法规定，14周岁到18周岁的公民属于限制行政责任时期，14周岁以下属于无行政责任能力时期。
　　不满14周岁的人，尚不具备行政责任能力。未满14周岁的人，在生理上、智力上尚未发育成熟，还不具备了解自己行为的性质、意义和后果的能力，也不具备自觉地控制自己行为和对自己行为负责任的能力。行政违法是有意识和有意志的行为，而他们所实施的违法行为，主要是幼稚无知的表现，所以，不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令其监护人加以管教。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九条规定：“不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。”《中华人民共和国刑法》也规定，不满14岁的人属于完全不负刑事责任时期。条文中所说的“监护人”是指对未成年人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。根据《中华人民共和国民法通则》第十六条的规定，“未成年人的父母是未成年人的监护人。”如果“未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人；（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。”对上述规定中的（一）、（二）、（三）的排列顺序，一般来说，只是在不存在上一项中规定的监护人，或者所规定的监护人没有监护能力的情况下，下一项中的人才有资格成为实际的法定监护人。比如，在父母去世或者没有监护能力的情况下，未成年人的祖父母或外祖父母就可以被确认为未成年人的监护人。再如，未成年人的祖父母、外祖父母均已不在或者没有监护能力的情况下，未成年人的兄、姐可以成为未成年人的法定监护人。由于某种原因，“对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”如果上述几个顺序的监护人都不存在或者都没有监护能力时，“由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”
　　已满14周岁不满18周岁的人，具有限制行政责任能力。这一年龄阶段的人，智力随着年龄的增长已具有一定分辨是非善恶的能力。但是，虽然已具有一定的识别能力，可以对自己的某些行为负责，但毕竟社会知识缺乏，还不具有完全辨认和控制自己的能力，不能完全预见自己的行为可能对社会发生危害的结果，也不能完全理解自己的行为的法律后果，所以，已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第九条规定：“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻处罚”。《中华人民共和国刑法》第十四条也规定，“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。”
　　未成年人正处于体力和智力的发育过程中，虽已具有一定的辨认和控制能力，但其成熟程度毕竟不同于成年人，对外界不良习气的引诱还缺乏抵抗能力；同时，未成年人还具有容易接受教育和改造的特点。因此，不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻处罚，充分体现了对未成年人有违法犯罪行为的，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。
　　行政处罚原则之一---处罚与教育相结合原则，也说明行政处罚不是目的，而是一种手段。应当把处罚的手段与教育的手段结合起来，保障法律的实施，防止违法和犯罪，维护安定团结的社会局面。如果对不满18周岁的有违法行为的未成年人施以过多、过重的处罚，不利于使他们改造成新人，容易使身心发育尚未成熟的未成年人丧失悔改的信心，对自己的前途放弃希望。
　　目前，我国正处在社会主义初级阶段，封建主义、资产阶级腐朽思想在社会上还有广泛影响，而我们的社会教育、学校教育、家庭教育还存在程度不同的某些缺陷。同时，西方一些消极的、腐朽的思想意识和生活方式，伴随西方先进科技的输入而涌入我国，使一些青少年也会追求享乐，不好好学习，造成思想空虚，没有远大的理想，分不清是非善恶，缺乏法制观念，因而走上违法犯罪的道路。可以这样讲，有违法行为的未成年人，从某种意义上说，既是违法者，又是受害者，因此，对他们的违法行为既不能放任不管，也不能只过分强调处罚，而应当通过适当的处罚，着重地对他们进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义教育，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱社会主义的公德，反对资本主义、封建主义和其他腐朽思想的侵蚀，使未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，通过家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，把他们培养成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义事业接班人。
　　第二十六条　精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。
　　【释义】本条是关于责任能力的规定。在第二十五条释义中已经谈到，责任能力就是一个人具有了解自己行为的性质、意义和后果，并自觉地控制自己行为和对自己行为负责任的能力。简单地说，就是能够辨认和控制自己行为的能力。一般来说，人达到一定年龄之后，就自然具备了责任能力。但是有的人由于患有精神病，而丧失了这种能力时，就成为无责任能力人。对精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。
　　责任能力的理论根据是以辩证唯物主义认识论为指导的。辩证唯物主义认识论认为，人们对于客观世界及其规律性的运动是能够认识的，而且还能够根据对于规律性的正确认识，自学地、能动地改造客观世界，给客观世界以积极的影响。因此，也就产生了人对自己行为的社会责任，从而法律就有可能要求人们自觉地使自己的活动符合国家和人民的利益，符合社会发展的利益。因此，如果行为人在具有辨认和控制能力的情况下，有意识地实施违法行为，就应受到行政处罚；对于那些无责任能力，既不能了解自己所实施的危害社会行为，也不能支配自己这种行为的人是不应对其实施行政处罚的。
　　精神病人有违法行为，不予行政处罚的规定，是以精神病人在行为时的无责任能力状态为根据的。无责任能力状态，是指精神病患者在精神病发作时，他的正常的精神活动发生了紊乱现象，因而不能辨认或者控制自己的行为。这是法律规定精神病人对自己的违法行为不负行政责任的理由。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。”《中华人民共和国刑法》第十八条第一款规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任；但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗。”
　　间歇性精神病人的特点是精神状态时而正常，时而不正常。间歇性精神病人在实施违法行为时，如果精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，应当给予行政处罚。决不能因为某人是间歇性精神病患者，就不问他在实施违法行为时精神病是否发作，而一律不予行政处罚。如果间歇性精神病人在实施违法行为后精神病才发作，也不能免予行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十条规定：“间歇性精神病人在精神正常的时候违反治安管理的，应予以处罚。”
　　《中华人民共和国刑法》第十八条第二款规定：“间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任。”
　　在处理精神病人，特别是间歇性精神病人实施的行政违法行为案件时，必须请有关人员进行科学鉴定，并进行认真细致的调查研究，全面了解行为人的各方面情况，特别是实施违法行为前后的精神状态，既要警惕少数违法当事人为了逃避处罚而故意装疯，也要注意间歇性精神病人时好时坏的特点，实事求是地作出判断。而且，精神病种类繁多，症状不一，各人患病的程度也不同。因此，违法当事人究竟有无责任能力，应当通过精神病学鉴定和深入了解违法当事人的具体情况来确定。只有确定违法当事人在实施违法行为时确实处于精神病状态，而且，由于这种病症而不能辨认或者不能控制自己的行为，才能认定为无责任能力。如果违法当事人虽然患有精神病，但是，还没有达到使他不能辨认或不能控制自己行为的程度，就不能认为是无责任能力人。
　　行政处罚，作为国家矫正违法行为的一种法律制裁，目的，在于惩罚违法当事人的行政违法行为，恢复被违法当事人破坏了的秩序，预防新的违法行为和犯罪行为，维护稳定的社会秩序。而精神病患者虽然实施了违法行为，但是，由于他根本不了解自己行为的性质和意义，对他采取行政处罚措施，不可能达到预期的效果。因此，为了预防精神病患者的违法行为和犯罪行为，不能像对待一般违法当事人那样，而应当责令其监护人严加看管和治疗。条文中所说的“监护人”是指对精神病人的人身、财产以及其他一切合法权益，依法予以监督与保护的人。根据《中华人民共和国民法通则》第十七条的规定，精神病人“由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。”
　　关于规定中的各个顺序，原则上讲，也是在法定的上一顺序的监护人不存在或者不具有监护能力的情况下，方可确认下一顺序的监护人为法定监护人。“对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”如果规定的几个顺序的监护人均不存在或者均无监护能力，“由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”
　　监护人履行监护职责，不仅是对被监护人应尽的义务，也是为了维护正常的社会秩序，对国家和社会应尽的义务。所以，监护人应当以高度的责任心看管好精神病人，特别是精神病人有违法行为时，更要认真履行其监护权利和义务，不仅要严加看管，还要对精神病人采取医疗措施，免除他们对社会的危害，保护其他人的权益。如果监护人不履行监护职责，对精神病人看管不力，或者对精神病人没有采取及时的医疗手段，精神病人实施违法行为，侵害社会和公民个人的合法权益，监护人应当承担责任。对此，《中华人民共和国民法通则》第一百三十三条作了具体规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。”
　　第二十七条　当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；
　　（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
　　（二）受他人胁迫有违法行为的；
　　（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
　　（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
　　【释义】本条是关于从轻、减轻或者不予行政处罚的规定。
　　从轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻的处罚或者较少的罚款。也就是说，行政机关根据违法行为的情节和后果等因素，在法定幅度内酌情确定相应的行政处罚。例如，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十一条的规定：“设置、使用民用射击场，不符合安全规定的”，“处二百元以下罚款或者警告”。公安机关在具体确定对违法当事人的罚款处罚时，如果违法当事人有从轻处罚的情节，如主动改正违法行为等，公安机关可以酌情确定科以多少罚款，适当减少罚款数额。
　　减轻处罚是指在法定处罚范围内对当事人适用较轻处罚种类。也就是说，行政机关根据违法行为的情节和后果等因素，在法定的处罚形式中，选择某一处罚形式。例如，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条的规定：“殴打他人，造成轻微伤害的”，“处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。”公安机关在具体进行处罚时，如果违法当事人有减轻处罚的情节，如主动救治被伤害人等，公安机关可以酌情对当事人只罚款，而不处以拘留。
　　不予处罚是指对当事人作有违法行为的宣告，但免除其行政处罚。
　　从轻、减轻或者不予行政处罚的规定，实际上是赋予行政机关一定的自由裁量的权力，便于行政机关灵活地运用自己的权力。自由裁量权是指法律赋予行政机关根据具体情况，自行决定实施的一种权力。也就是说，行政机关在实施行政处罚过程中，根据行政违法行为的情节、后果等因素，独立自主地在法定幅度和范围内，酌情确定相应的行政处罚。行政机关在具体运用这一权力时，必须遵循行政处罚的公正原则以及行政处罚与违法行为相适应原则。否则就构成对自由裁量权的滥用，破坏法制的尊严，影响当事人的合法权益。所谓公正原则，就是公平正直、没有偏私，要求行政机关对违法当事人公正对待，一视同仁，体现法律面前人人平等的社会主义法制原则。所谓行政处罚与违法行为相适应原则，就是指行政处罚必须与当事人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，轻重有度。例如，行政违法当事人具有法定从轻、减轻或者不予行政处罚的情节，则应当从轻、减轻或者不予行政处罚，反对无视任何情节的盲目处罚。
　　从轻、减轻或者不予行政处罚的具体规定，能够更好地起到对当事人的教育作用。从根本上说，人民群众是拥护和赞成行政法律规范的，并会自觉地遵守和执行。但是，有些人也会有违法行为，这并不奇怪。在这种情况下，对违法当事人进行处罚是必要的，也是应该的。不过，单纯靠处罚，并不能保障法律、法规和规章的贯彻和实施，搞“不教而诛”，就会适得其反。对违法当事人确实有从轻、减轻或者不予行政处罚的情节，就应当在法律规定的幅度和范围内酌情处理，而不能盲目地采取惩办主义。只有这样，才能充分地对违法当事人进行宣传教育，使他们了解行政法律规范的确切内容，增强公民的守法意识，正确地处理好个人与国家、局部与整体的关系，达到使绝大多数人自觉地执行法律、法规和规章的目的，减少违法行为的出现。
　　条文中所说的几种从轻或者减轻行政处罚的情形中，“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”：这里的关键是“主动”，是违法当事人对实施违法行为的补救，是从主观积极的角度来消除或者减轻违法行为的危害后果。
　　“受他人胁迫有违法行为的”：是指在现实生活中，有些人实施违法行为是由于某种原因而受到一定程度的威逼或者强制。这些人从主观上看是不完全愿意实施违法行为的，客观上在违法过程中所起的作用也较小。
　　“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”：这种情况是当事人以实际行动对违法行为予以补救的最积极的体现。配合行政机关查处违法行为，包括揭发检举违法行为，向行政机关主动提供材料和案件线索，积极做有关当事人的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”：行政违法行为的形式和种类繁多，从轻或者减轻行政处罚的情节也很复杂，不可能在法中全部罗列详尽，除上述三种适用情节外，还有其他依法可以从轻或者减轻的情节。
　　条文中所说的不予行政处罚的情形是“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”。在这里，违法行为轻微、及时纠正与没有造成危害后果是统一的，不可分割的。如果违法行为不严重，造成的损失也不严重，而且，违法当事人通过个人努力，及时纠正违法行为，这就已经达到了行政处罚的目的。所以也就没有再给予行政处罚的必要了，应当免予行政处罚。
　　第二十八条　违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。
　　违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。
　　【释义】本条是关于行政处罚与刑罚合并适用的规定。
　　条文中所说的拘役，是指短期剥夺犯罪分子的人身自由，就近强制进行劳动改造的刑罚方法。拘役的期限为15日以上，6个月以下。数罪并罚时，拘役最高不超过1年。有期徒刑，是指剥夺犯罪分子一定期限的人身自由，并实行强制劳动改造的刑罚方法。有期徒刑的期限为6个月以上，15年以下。数罪并罚或者无期徒刑减为有期徒刑时，有期徒刑最高不超过20年。行政拘留，是指行政机关短期剥夺或者限制行政违法当事人人身自由的处罚方法。《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的拘留期限为1日以上，15日以下。行政处罚与刑罚合并适用，是当行政处罚与刑罚发生竞合时的解决办法。所谓行政处罚与刑罚竞合，是指同一违法行为同时触犯了刑法和行政处罚规范。
　　从立法上讲，对同一违法行为应尽可能少规定或者不规定行政处罚与刑罚双重责任。但是，实际情况复杂，行政处罚与刑罚的适用范围不相同且相互交叉，使竞合问题难以避免。这种情况发生时，对违法当事人应同时适用行政处罚与刑罚双重责任，其具体规则是：行政机关受理某一案件时，如果无法判断违法行为是否构成犯罪，可以先行适用行政处罚。当发现违法行为已构成犯罪时，应及时追究当事人的刑事责任，将案件移送到人民法院。当人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。
　　当发生行政处罚与刑罚竞合时，为什么行政处罚与刑罚合并适用呢?理由是：行政处罚与刑罚是两种功能、形式和性质均不相同的制裁措施，二者虽关系密切，但仍是制裁体系中两种彼此独立的处罚。而且实施两种处罚还涉及到行政权和司法权的关系，因此，二者的适用既不遵循“一事不再罚”的原则，也不按“重者吸收轻者”的吸收原则，因为“一事不再罚”和吸收原则均是对同一种处罚而言的。在行政处罚与刑罚合并适用的具体操作过程中，既要维护社会的整体利益，又要维护个人的合法权益；既要注意二者在目的、种类和适用范围等方面的不同点，有可以合并适用的一面，又不能忽视二者的共同点，有可以代替和自然吸收的一面。也就是说，在行政处罚与刑罚所剥夺的权益的性质或者所指向的对象物相同的情况下，允许刑罚吸收行政处罚，此外均可合并适用。
　　行政机关已经适用了人身罚和财产罚，该行政处罚应折抵相应刑罚。对此，最高人民法院曾经作过司法解释。如1957年最高人民法院《关于行政拘留日期应否折抵刑期等问题的批复》中讲到：“关于人民检察院或被害人对因违警行为而受过行政拘留处分的人又向人民法院提起公诉或自诉的，如果被告人的行为构成犯罪，应予处罚的，法院应予受理。如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为，其被拘留的日期，应予折抵刑期；如果被判处刑罚的是另一犯罪行为，则其被拘留的日期当然不应折抵刑期。”
　　第二十九条　违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
　　前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
　　【释义】本条是关于行政处罚追责时效的规定。
　　行政处罚追责时效是指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。
　　本条第一款具体规定了行政处罚的追责时效为2年。但是，由于行政违法行为所涉及的领域极为广泛，有管理，势必就有违反管理现象的存在。几乎所有行政管理领域都有行政违法行为的存在。这就决定了行政处罚具有涉及面广、承受面大、与公民关系密切、社会敏感度高等特点。再加上现代行政管理的复杂性与多样性，在某些领域，违法行为具有一定的隐蔽性，发现违法行为需要较长时间，在规定的时效期限内很难发现。如在2年后发现了，却不予追究，就不利于对违法行为实施有效的打击。因此，统一规定行政处罚追责时效为2年，就可能会使本来应该受到处罚的违法行为，逃脱了法律的制裁。同时，有些违法行为比较容易发现，而且解决起来也不是很复杂，对于这类违法行为也就没有必要规定这么长的追责时效，可以适当的予以缩短。所以，针对某些特殊形式的行政违法案件，本法规定，如果其他法律对时效有特殊规定的，依其他法律规定的时效执行。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十八条规定，“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。”
　　追责时效的规定，有利于行政机关集中精力惩办当前存在的行政违法当事人，更好地维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人及其他组织的合法权益。当前存在的行政违法行为，是对国家和人民的法定利益的侵害和威胁，是行政机关着力处理和打击的主要对象。对于那些时过境迁的违法行为案件，由于时间久远，证据散失，事实不清，很难全面、准确地认定案情，行政机关为此旷日费时，却往往收不到任何效果，或者效果甚微。确立时效制度，就可以使行政机关免受那些无需继续追责和难以查清的老案的干扰，集中精力及时处理当前存在的行政违法案件，把行政违法当事人破坏了的权利义务关系恢复为原来的合法状态，更有效地维护公共秩序和他人的合法权益，推动整个社会朝着有序、稳定的方向发展，保障和促进国家各项管理工作的良性运转。
　　从社会影响来看，对违法行为当事人处罚愈快，在那些可能实施违法行为者的头脑中，违法行为与处罚的联系就愈密切，警戒作用也愈大，可以使公民、法人和其他组织更深刻地理解维护公共利益的必要性，更具体地掌握法律规范的内容，知道什么是允许做的，什么是禁止做的，提高遵守法律规范的自觉性。反之，过迟地对违法行为当事人追究行政法律责任，就难以收到法律制裁的预期效果。因此，本法规定的行政处罚的追责时效是完全合理的。本条第二款明确了追责时效的起算方法。行政处罚的追责时效，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这里所指的“违法行为发生之日”，很容易理解，即指违法行为停止之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。如，某人无出租车运营执照，但连续多次开车载客，其追责时效应从最后一次载客之日起计算。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。如，某甲在道路上擅自设摊，无照销售未经检验的熏鸡。显然，某甲从设摊销售熏鸡起，就实施了工商违法行为（无照经营）、公安交通违法行为（影响车辆通行）和卫生违法行为（经营未经检验的肉制品）。对这种情况的违法行为，其行政处罚追责时效亦应从违法行为终了之日起计算。