本章共七条，规定了行政处罚的种类和法律、行政法规、地方性法规和规章对行政处罚的不同设定权。
　　第八条　行政处罚的种类：
　　（一）警告；
　　（二）罚款；
　　（三）没收违法所得、没收非法财物；
　　（四）责令停产停业；
　　（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
　　（六）行政拘留；
　　（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
　　【释义】本条规定行政处罚的种类。由于长期以来，我国没有一部关于行政处罚的统一规范，因此在实际生活中，行政处罚的种类很多，据有关部门的统计有120多种。细分起来，有些处罚的性质是一样的，只是叫法不同而已。行政处罚法不可能把处罚方法都一一列举出来，这样列举一是没有必要，二是也不可能，法律只需将主要的、基本的处罚方式列出。前面提过，行政处罚按其性质可分为四类:一是涉及人身自由的人身自由罚；二是吊销许可证和执照等行为能力罚；三是财产罚；四是申诫罚。不同行政处罚的性质、轻重是不一样的。国外行政处罚的种类与此四类处罚大同小异，如:奥地利的行政处罚共分五种:一是“警告”，是一种最轻的行政处罚；二是“自由罚”，包括拘留和住宅禁足，是限制人身自由的处罚；三是“没收财物”；四是“罚款”。此外，还有“补充罚”，也称“易科罚”，指受罚款处罚的行为人无力缴纳罚款时，应当易科拘留，易科拘留的时间一般不超过两星期。
　　意大利的行政处罚共有三种:一是“罚款”，包括定额罚款、比例罚款和幅度罚款；二是“吊销许可证和执照”；三是“没收财物”。意大利的行政处罚没有自由罚，限制人身自由的处罚只能由司法机关依照刑法选用。
　　德国的行政处罚共有三种:一是“罚款”，罚款幅度一般是5马克至1000马克，但其他法律可以对某些特殊的违法行为另行规定罚款数额；二是“警告”；三是“没收非法所得”。行政处罚不包括拘留等限制人身自由的处罚。限制人身自由的处罚只能由司法机关依照刑法适用。日本的行政处罚由两部分组成，一是“行政刑罚”，二是“秩序罚”。行政刑罚是刑法典以外单行法律规定的刑罚，种类与刑法典规定的刑罚种类相同，包括死刑、徒刑、监禁、罚金、拘留等；秩序罚全部是罚款。此外，近来又增加了一些新的行政处罚，如通告、课证金（类似收缴不当得利），授益行政行为的撤回（吊销许可证、执照）等。
　　法国的行政处罚制度和日本相近，行政处罚分为“行政刑罚”和“行政罚”两类。行政刑罚是当事人不履行行政法上的义务时，法律规定的刑罚制裁措施，由刑事法院负责；行政罚是当事人违反行政法上的义务时，由行政机关科处的刑罚以外的处罚。行政罚的种类主要有:申诫、罚款、扣留没收财物、停止营业、停止发行、取消职业证件、取消开车执照等。英、美等普通法系国家的行政处罚种类比较单一，主要是罚款。在美国，除罚款外，法律还授权行政机关采取停止许可证、取消许可证、扣押、命令停顿整理等措施。总结以往的实践，结合国外的行政处罚立法等，本法确定了六种处罚种类：
　　一、警告指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识所应负责的一种处罚。警告是行政处罚措施中最轻的一种申诫罚。这类行政处罚一般适用于那些违反行政管理法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。警告一般可当场做出。
　　二、罚款指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人（包括法人及其他组织）在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚，通过处罚使当事人在经济上受到损失，引起切肤之痛，警示今后的行为。罚款是一种适用范围比较广泛的行政罚，也是目前运用较乱的一种处罚形式。实践中罚款的数额随意性大，有些行政执法人员全凭个人的好恶定罚款数额，引起群众对行政机关的不满。为了纠正这一情况，行政处罚法对罚款进行了一些限定性的规定。例如:已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的处罚。为了避免罚款执行人营私舞弊，法律规定作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。采取这种制度，有利于解决乱罚款的问题，也有利于防止腐败现象。设定罚款，应当区别两种不同情况，对有些轻微的违法行为，如违反交通规章闯了红灯的，处罚款是警诫性的，不能太多；而对那种为了谋取非法收入而故意违反行政管理法规，对社会危害较大的违法行为，罚款就要重。总之罚款的设定与执行要运用适当，罚与过相当。
　　三、没收违法所得，没收非法财产指国家行政机关根据行政管理法规，将行为人的违法所获得的财物或非法财物强制无偿收归国有的一项行政处罚措施。如:工商行政管理部门没收用于投机倒把的物资，食品卫生监督机构没收禁止生产经营的食品、食品添加剂和非法获得的收入等。没收是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限定性，并非所有违反行政管理法规的案件都可以实行此种处罚。只有对那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种财产罚。
　　四、责令停产停业指国家行政机关对违反行政管理法规的工商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚，属于行为罚的一种。如“工商行政管理部门对于进行投机倒把活动的单位或个体工商户，有权责令其停业整顿；县级以上卫生行政管理部门对于生产、销售假药、劣质药品的生产经营企业，可以责令其停产、停业整顿”等等。由于责令停产停业的处罚主要针对那些违反行政管理法规的工商企业的生产经营者，这种处罚措施将直接影响企业的生产与经营利益，往往是比较严重的行政违法行为才适用，因此行政机关行使这项处罚时也应慎重。
　　五、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照许可证与执照指行政主管机关应公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许申请人从事某种活动的书面文件。是公民、法人或者其他组织享有的某种权利的凭证。行政机关颁发许可证和执照的行为，直接决定着申请人能否从事某项活动及能否获得与之有关的合法权益。暂扣或者吊销许可证、执照是指国家行政机关，对违反行政管理法规的公民、法人或者其他组织依法实行暂时扣留其许可证或执照，剥夺其从事某项生产或经营活动权利的行政处罚。这是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力罚。如:某饮食企业不符合卫生条件，屡教不改，卫生监督部门就可以吊销其卫生许可证；某娱乐城从事色情活动，其主管行政部门可吊销其营业执照；某司机违章驾车，出现事故，交通行政部门可暂扣其驾驶执照等等。暂扣或吊销许可证及执照的处罚是一种较严重的处罚，主要针对那些严重违反行政管理法规的行为。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。
　　六、行政拘留指公安机关对于违反治安管理处罚条例的公民，在短期内限制其人身自由的一种处罚措施，也是治安管理处罚措施中最严厉的一种。拘留期限为1日以上，15日以下。行政拘留是限制公民人身自由的一种人身自由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于其严厉性，因此行政处罚法对于此种处罚的限制规定也是最严格的，只有法律能够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方性法规、规章等都不能设定此种处罚。
　　七、法律、行政法规规定的其他行政处罚上面所列六种处罚只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种类。为了防止现有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出现了新的处罚措施而设定此项。此外，在立法中一些人还提出将劳动教养列入处罚种类，考虑到世界各国都没有将“劳教”列入行政处罚种类的情况，加之劳动教养属强制措施，应另法解决，实际执行中也存在一些问题，因此本法对此未做规定。
　　第九条　法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
　　【释义】本条共二款，规定了法律对于行政处罚的设定权。
　　设定，是指对一项权力的创设和规定，“设定”不同于“规定”，主要区别在于设定有创新之意。行政处罚的设定权是行政处罚法最重要的内容之一，也是争论最大的问题之一。许多人提出，个别部门、地方滥罚款、滥处罚的现象比较普遍，有的把罚款作为一项创收手段，造成很坏的影响，对这个问题首先应从行政处罚的设定上来解决，不能自己立规矩，自己执法，自己去罚款，自己把罚款往口袋里装。要明确什么机关有权立法做规定，对什么行为可以进行行政处罚，谁有权进行行政处罚，特别是对人身自由的限制，应作出明确规定。针对各方面的反映，立法中对行政处罚的设定权作了反复的讨论和研究，使行政处罚的设定权既符合我国的立法体制，又能不脱离中国的实际情况，还要考虑不同情况区别处理。
　　由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题，因此各国在行政处罚权的设定上，一般遵循这样几条准则；一是行政处罚的设定权集中在代议机关（立法机关）；二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确具体的授权；三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。在英国和美国，有关行政处罚的规定，原则上必须由议会以法律形式确定。但是，随着行政权的扩张，经过议会的授权，行政机关也可以自行设定行政处罚，但受议会和法院的严格监督。
　　在德国，行政处罚的设定权集中在议会。联邦政府和各州政府原则上不能超越联邦议会规定的处罚种类和适用范围，另行设定新的行政处罚。但是，根据联邦宪法，议会可以在法律中授权政府制定法令，对行政处罚的适用范围作出规定。根据《违反秩序法》，联邦政府可以制定在相应管理领域内人们应当遵守的规则和违反规则的处罚。
　　日本的行政处罚设定权分中央和地方两个层次。在中央，设定权集中在国会，内阁及内阁各省非经法律的具体授权，不得设定行政处罚。在地方，根据地方自治法的规定，地方议会和行政长官经法律的一般性授权，就可以设定行政处罚。
　　奥地利、意大利对于行政处罚的设定权控制得比较严格。奥地利的行政处罚必须依据法律实施。在意大利，行政处罚的设定权在国会和地区议会，但地区议会的规定不得与国会的法律相抵触，国会的法律没有规定的行政处罚，地区议会不得设定行政处罚。
　　对于法律设定各类行政处罚权，各方面的意见是较为统一，没有什么分歧意见。因为法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的，具有最高的权威性。以往的立法中对于行政管理方面的法律也都规定有各类行政处罚，一般集中在法律的法律责任一章中。如《中华人民共和国计量法》第五章法律责任第二十三条规定:“未取得《制造计量器具许可证》、《修理计量器具许可证》制造或者修理计量器具的，责令停止生产、停止营业，没收违法所得，可以并处罚款。”
　　《中华人民共和国矿产资源法》第六章法律责任第四十二条规定:“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款。买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证。”《中华人民共和国产品质量法》第五章罚则第三十九条规定:“生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业执照。”
　　类似以上行政管理方面的法律几乎都在法律责任章或者罚则中规定有行政处罚。对于法律可以规定各类行政处罚是没有疑问的，是参与立法者们包括行政机关、专家学者们所共识。
　　本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，这一项特别规定，具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的规范性文件都不得规定涉及公民人身自由的行政处罚。人身自由权是公民权利中最基本的一项权利，限制人身自由是一种相当严厉的处罚，绝大多数国家的法律都不给予行政法规以限制人身自由的权利，其目的在于保护公民的人身自由不受非法侵害，只有法律才可以规定此类处罚，即使是法律规定，也要采取慎重的态度。
　　第十条　行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
　　法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
　　【释义】本条二款规定行政法规对于行政处罚的设定权限。行政法规是由国务院制定的。对于行政法规设定和规定行政处罚权要掌握两点。第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法规可设定其余各类行政处罚；第二，行政法规规定的行政处罚不能超越已有的法律所规定的行政处罚的范围。立法中对于行政法规能否设定行政处罚，有不同的看法。有一种意见认为，政府是行政机关，又是执行机关，行政处罚是行政机关的一种执法手段，由行政机关设定、行政机关行使不大合适，这样容易造成行政权力的膨胀，侵犯公民的合法权益。另一种意见认为，我国有些行政管理领域没有相应的法律规定，不给行政法规设定权，行政管理则无法有效地进行。在处理这一问题时，立法主要掌握的原则是:一方面要考虑对权力的制约和公民合法权益的保护，一方面又要考虑立法能否适应我国的立法体系和实际情况，考虑能否实际有效地运用。首先从立法体制上讲，我国是以宪法为基础，法律为骨干，包括行政法规、地方性法规、规章等，由各个层次组成的立法体系，既然宪法赋予国务院有权制定行政法规，那么行政法规在一定程度上设定行政处罚权是有法律依据的；其次，从实际情况看，行政管理涉及各个方面，面很广也很复杂，要将所有的行政管理都由全国人大或其常委会制定为法律，从目前看，是很困难的，这将需要较长的时期。法律没有规定的，应当允许行政法规去规定，给予行政法规设定处罚的权力，以适应行政管理的需要。另外，在实践中，还有不少问题，由于制定法律的条件不够成熟，需要由国务院先制定行政法规，以后取得较为成熟的经验时，再制定成法律。如果不给国务院一定的行政处罚设定权，那么对一些违法行为需要给予行政处罚时，就没有强制性的措施进行规范了，这样也不利于有效地进行行政管理。此外，行政处罚与刑事处罚性质不同，刑罚只能由法律规定，行政罚也将限制人身自由罚的设定权从行政法规中排除了，如果行政法规关于行政处罚的规定违法，全国人大常委会还可以予以撤销。基于以上原因，本法给予行政法规以行政处罚设定权，但同时给了一定的限制，这种限制包括前面提到的两个方面:一、关于设定权行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，这是一项硬性的原则性规定，任何限制人身自由的措施都不可以在行政法规中出现。除这项排除性规定外，行政法规可以设定其余五类处罚。二、关于规定权法律对于违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规如果需要，可以对法律作出具体规定，例如，某些法律的实施细则等。但行政法规关于行政处罚的规定，不能超出原来法律所规定的行为、种类和幅度，也就是说，法律对某些违法行为没有作出吊销许可证处罚的，而仅作出罚款处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类；法律已经规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处罚，如法律规定了罚款100元至5000元的幅度，行政法规只能在100元至5000元之内规定具体的处罚标准，而不能低于或高于这个范围进行处罚。
　　第十一条　地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
　　【释义】本条共二款，规定地方性法规对于行政处罚的设定权。
　　地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定和批准的、实施于本地区或某一地区的规范性文件。地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。本条对于地方性法规设定行政处罚权也作了严格的限制性规定。对于地方性法规应否设定行政处罚权问题，是制定行政处罚法中争论较大的问题之一。有关部门曾对七个省、自治区、直辖市的地方性法规设定行政处罚的情况进行调查，从调查情况可以看出有以下特点:
　　1.约有50%的地方性法规创设了行政处罚。上述七省、直辖市、自治区在1994年共发布地方性法规199件，其中自行创设行政处罚的地方性法规有97件，约占全年发布法规总数的50%。
　　2.地方性法规创设的行政处罚涉及面广。有的地方性法规创设行政处罚超出了法律、行政法规规定的处罚种类、范围和幅度，有的地方性法规是在国家没有法律、行政法规规定的情况下，地方根据本地实际情况自行制定法规，并创设了行政处罚。后一种情形所涉及的行政管理领域较为广泛、分散，包括市容、信访、建筑工程管理、道路管理、演出管理、公园管理等许多方面。各种行政处罚基本上是针对违反上述管理规定的行为所设定的。
　　3.财产罚和行为罚在地方性法规创设的行政处罚中占有较大的比重。在97件创设了行政处罚的法规中，规定财产罚和行为罚的法规分别是92件和67件，达到95%和69%。有30件法规规定了申诫罚，占31%。对于人身罚，各地较为慎重，但仍有极个别法规创设了人身罚。地方性法规创设的财产罚主要有罚款、没收非法所得、没收财物。在97件创设财产罚的地方性法规中，规定罚款的有83件，占90%；没收非法所得的有26件，占28%。关于罚款的标准，在83件规定罚款的法规中，大部分法规对罚款标准均有明确、具体的规定，有的数额还比较大，还有以违法所得的倍数计算罚款额的。地方性法规创设的行为罚种类主要有:责令管理相对人履行某种义务，如责令限期改正、责令清除垃圾、责令拆除、责令清退、责令停止经营、停业整顿、吊销营业执照、吊销或取消有关许可证件或者其他证书。对于地方性法规能否设定行政处罚，可以设定何种行政处罚，立法中意见很不一致。一些同志指出，地方性法规除不能设定限制人身自由的处罚外，对于其他行政处罚都应有权设定。其理由是，地方人大是一级权力机关，地方性法规的制定是以不与国家法律、行政法规相抵触为前提的。除国家专属立法权外，地方性法规应有较大的自主权。从目前立法状况看，国家立法有许多具体问题尚无明确规定，需要地方立法予以补充。因此，建议地方性法规应有除限制人身自由以外的行政处罚的设定权。
　　对于地方性法规不得超出法律、行政法规规定的行政处罚行为、种类和幅度的规定，也有一些同志对此提出意见。认为在社会管理活动中，可以给以行政处罚的违法行为是具体、复杂的。全国各地经济发展又不平衡，法律和行政法规不可能对所有的违法行为都作出处罚规定。同时，随着情况的变化，随时可能出现一些新的问题。地方性法规根据本地的实际需要，对违法行为规定一些处罚是十分必要的，不应简单规定地方性法规不能超越法律、行政法规规定的行政处罚行为。
　　也有的同志提出，吊销许可证及营业执照的行政处罚是等于给企业判了死刑的一种严重处罚，建议对此类处罚要慎重，不要给地方性法规此种行政处罚权。
　　针对各方面的不同意见和实际情况，本法对地方性法规的关于行政处罚的设定权作出了两种不同情况的规定：
　　一、关于地方性法规对于行政处罚的设定权本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。省级地方人大对本省的特殊问题（如禁放鞭炮、限制养犬等）制定地方性法规，或者在还没有制定法律、行政法规（如计划生育等）时，可以先行制定地方性法规。这种法规可以设定除人身罚和吊销企业执照外的各种行政处罚。如果今后有了全国性的法律、行政法规，那么就要执行法律、行政法规的规定，对不符合法律、行政法规的规定要进行相应的修改。关于吊销企业营业执照的行政处罚设定权给不给地方性法规争论很大。地方同志提出，地方人大也是一级权力机构，应有与其地位相适应的权力，全国各地情况不一，有些事情很难以法律统一规定，因此，设定权的面应宽一些。经过反复论证，立法者认为，关于吊销企业营业执照这一处罚，在许多法律中都有明确、具体的规定，不能说是无法可依，此外吊销企业营业执照又是一种较严厉的处罚，一旦作出这一处罚就等于宣判了一个企业的死刑，应从严控制，因此法律在地方性法规的处罚设定权上没有开这一方面的口子。
　　二、关于地方性法规的规定权本条第二款规定已经有了法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于行政处罚的规定，予以具体化。但是，不得超越法律、行政法规关于哪些违法行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度等的规定。例如，已经制定的法律、行政法规规定的给予某种违法行为的行政处罚的种类没有罚款的，地方性法规不能增加规定罚款的处罚。这样规定的理由是:第一，地方性法规与法律、行政法规不得抵触，这是宪法规定的原则。有人说这不是抵触，是补充。但行政处罚涉及公民的人身权、财产权，超越法律、行政法规的规定，实际上是抵触。讲补充显然是不能成立的；第二，要维护全国法制的统一，法律、行政法规，全国都要执行，不能一个地方一个样。如果认为法律、行政法规的某些规定不能适应情况的需要，可以提出建议，由全国人民代表大会常务委员会对法律、国务院对行政法规进行修改和补充。
　　第十二条　国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
　　尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。
　　国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。
　　【释义】本条共三款，是对国务院各部、委的规章设定行政处罚权的规定。如果说行政处罚的设定权是立法中的难点，那么关于规章对于行政处罚的设定权则又是难中之难。现在许多规章设定了行政处罚，各方面意见多的也是规章。规章能否设定行政处罚，如果能设定，可以设定哪些种类的行政处罚，各方面的意见分歧很大。
　　一种意见认为，规章只能根据法律、行政法规规定实施处罚的具体标准。法律、行政法规未作规定的，规章不能创设行政处罚，这是因为从法理上讲，行政机关不能够自己设定自己部门的权力；况且规章设定的行政处罚将会使各部门职责不清、重复交叉，这种处罚引发的许多问题则更为复杂；另外，当前行政处罚比较乱、滥的一部分原因也来自于规章，行政机关对行政处罚的设定权过大，会导致行政专横，所以从我国法制建设的长远考虑，不应规定规章可以设定行政处罚，建议规章的权限仅限于根据法律、法规制定实施处罚的具体标准。
　　另一种意见认为，除法律、行政法规外，也应当允许规章创设某些行政处罚，否则会给具体的行政管理工作带来困难。我国的立法体制赋予国务院部、委以制定规章的权力，就应当允许规章有一定的行政处罚设定权。行政管理涉及社会生活的各个方面，我国又处于改革开放的变革之中，某些领域一时还难以制定法律、行政法规，行政机关相当多的管理工作还是依据规章进行的。否定了规章的行政处罚设定权或者对其作出过于严格的限制，使规章作出的规范失去执法手段，在现实条件下行政机关就不能有效地进行管理，或造成行政管理的失控。规章中存在的问题主要应当通过审查和监督程序加以解决。因此给予规章一定的行政处罚设定权，比较符合我国目前的状况。
　　根据有关部门对国务院七个部门规章创设行政处罚的情况看，有以下特点:1.国务院各部门创设行政处罚的规章总的数量不大。七个部门发布的95件规章中，没有法律、行政法规依据而自行设定行政处罚的有33件，占总数的35%2.国务院各部门规章创设行政处罚的情形主要集中在国家尚未制定法律、行政法规的领域。凡国家没有制定法律、行政法规的领域，有关主管部门制定的规章数量就较大，创设的行政处罚相应也较多。如境外电视节目的引进和播出管理、中外合作摄制电影的管理、广播电视频率执照的管理、工程咨询单位资格认定、外海作业渔船的管理、内部报纸期刊的管理、募捐义演的管理等方面。在创设行政处罚的33件部门规章中，没有相应的法律、行政法规而由部门创设的行政处罚的规章有31件，占94%；国家已有相应法律、行政法规，部门超出法律、行政法规规定的处罚种类、范围、幅度而设定行政处罚的只有两件，占创设行政处罚规章总数的6%。
　　3.财产罚和行为罚在国务院各部门规章创设的行政处罚中占有很大的比重。在33件创设行政处罚的部门规章中，规定了财产罚和行为罚的分别为25件和24件，占76%和73%。规定申诫罚的有13件，占39%。部门规章没有规定人身罚的。部门规章创设的行为罚种类较多，主要有责令行为人履行某种义务，如责令停止非法业务活动、责令退还、限期改正、停业整顿、吊销执照和许可证等。
　　考虑以上各种意见和情况，完全不许规章设定行政处罚，不太现实。但如果规章可以设定的行政处罚范围过宽，不符合法制原则，弊病也较大。根据法制的原则，对规章的设定权应当限制，必要时规章可以设定一定种类的行政处罚。这样对保护公民、法人的合法权益是有利的，同时也保证了行政管理的需要。因此本法规定为:关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章可以规定的行政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围之内。
　　无法律、行政法规规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者一定数量的罚款。为了规范罚款，罚款的具体限额要报国务院根据不同情况予以规定。
　　对于国务院的一些直属局，如工商、海关、税务、新闻出版、技术监督局等，能否制定规章，从实际看需要，但法律只规定了部、委制定规章。为了解决这一难题，本条规定，这些机构经国务院授权可以适用规章设定行政处罚的规定。
　　第十三条　省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
　　尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
　　【释义】本条共两款，规定地方政府规章关于行政处罚的设定权。
　　地方政府规章是指由地方政府制定的规范性文件，只有那些有规章制定权的政府才能制定规章。这里的地方政府规章分为两层，一层是省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，另一层是省会市和国务院批准的较大的市制定的规章。地方政府规章与国务院各部、委的规章在行政处罚设定权上规定基本是一致的。地方政府规章与国务院各部、委规章一样，也是各方面反映较大，争执较多的问题。尤其是实践中经常发生部委规章与地方性法规、地方规章相冲突的情况，如果规定地方规章也可以设定行政处罚权，这种矛盾和冲突会更加严重。因此对于地方政府规章如何设定行政处罚也是难点，各方面意见很不一致。一些同志提出，给予地方政府规章一定的创设权十分必要。地方政府为维护行政管理秩序，运用规章进行必要的管理是行之有效的措施。从另一方面看，我国立法体制赋予国务院各部委、省级人民政府、省会市和国务院批准的较大的市的人民政府享有制定规章的权力。这就要求规章有一定的行政处罚设定权。规章是行政机关执法的重要根据，理应在其规范中设定部分处罚，这是规章有效实施的重要条件。当然规章设定行政处罚的权限应受到一定限制。法律、行政法规和地方性法规对于行政管理中的一些突发性问题，不可能及时规范，运用地方政府规章给予必要的规范就较为切实可行。在现实生活中，省、市一级人民政府是行政决策机关，真正的行政执行机关是那些具体的行政部门，行政决策机关（或说是规章制定机关）和行政执行机关是相对分离的，不能笼统说地方政府自己制定规章，自己执行。由规章来规定一些行政处罚是可以的。目前一些“乱”的问题，绝大多数出在规章以外的规范性文件上，也有许多是执法中的问题。此外，地方规章设定处罚的权限应当与省、市两级政府的行政管理职能相适应。目前他们的行政管理任务相当繁重，制定颁布规章是其行使行政管理职能的重要形式，因此应当赋予地方政府规章相应的处罚设定权。把行政处罚设定权集中在法律、法规不适应实际需要，尤其是我国幅员辽阔，政治、经济和文化发展极不平衡，许多城市人口在百万以上，如果管理这样大的城市的政府都无法设定行政处罚，就会失去了管理的基本保障。规章有一定的处罚设定权是客观需要。也有一些同志认为，地方政府规章是根据法律、行政法规和地方性法规制定的，因此不宜规定地方规章有创设行政处罚的权力。尤其行政处罚的设定权涉及立法权分配和立法体制问题，行政处罚中存在的大量问题是执法问题，法律和行政法规已经规定了行政处罚设定权，规章可以不设定了。
　　根据有关部门对于七个省、市政府一年制定的规章创设行政处罚的调查情况分析，有以下特点：
　　1.政府创设行政处罚的数量较大。根据宪法规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律和行政法规制定规章。但是，约有半数左右的规章创设的行政处罚没有法律、行政法规依据，系各地自行创设。据统计，七省、自治区、直辖市政府共发布规章213件，其中自行创设行政处罚的规章共有120件，约占全年所发布规章总数的56%。在120件创设行政处罚的规章中，有地方性法规依据的为19件。
　　2.政府规章创设的行政处罚涉及面广。各地政府创设行政处罚的规章所涉及的行政管理领域及事项较为广泛，如游艺场所管理、营业性歌舞娱乐场所管理、营业性电影发行放映管理、公共厕所管理、公共场所用字管理、垃圾清运管理、道路、货物运输管理、民办学校管理、隧道专营、财产拍卖、多层次传销管理、公墓管理、体育场所管理、个体兽医诊所管理、公路养路费征收等等。这些领域的管理，大都没有全国性的、统一的法律来调整，有些事项具有明显的地区特点，地方政府为实施相应的行政管理，一般都规定了义务性和禁止性条款。
　　3.财产罚和行为罚在规章创设的行政处罚中占据主要位置。在申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚四大类行政处罚中，财务罚和行为罚占很大比重。在120件创设行政处罚的规章中，规定财产罚和行为罚的规章分别为111件和97件，申诫罚有28件，对于具体罚款标准，规章均有明确、具体的规定，有少量规章规定的罚款额较高。
　　在研究了各方面意见和地方政府规章的实际情况后，一方面考虑我国法制建设的统一性和全局性，一方面又考虑我国地域辽阔，各地差异较大，管理较难等的实际情况，既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，又要严格地控制设定权的行使，形成目前的法律规定，即：关于地方政府规章对于行政处罚的规定权，第一款规定，省、自治区、直辖市政府和省会市以及国务院批准的较大的市政府制定的规章，在不超越法律、行政法规或者地方性法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚的具体规定。（参见第十二条的注释）
　　关于地方政府规章的设定权，第二款规定，没有法律、行政法规和地方性法规规定的，属于地方政府创制的规章，对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。
　　设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法规、地方性法规相抵触。为了切实作好监督，规章中规定的罚款限额要由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。这实际是将罚款数额的规定统一掌握，防止罚款数额规定的畸高或不平衡。
　　第十四条　除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
　　【释义】本条是对其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定。
　　我国法制体系或称立法体系是统一的，又是分层次的。法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由各省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定，部门规章由国务院各部、委制定，地方政府规章由各省、自治区、直辖市政府和省会市、较大的市的政府制定。行政法规、地方性法规、规章均不能与法律相抵触。这种立法体系既保证中央立法的统一性、一元性及多层次，又能照顾到中国的各地发展不平衡、地广人多的实际情况，发挥中央与地方立法两个积极性，既统又分，既给权又限制。与这种立法体制相适应，我国法律结构呈多层次框架，其构成为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等诸层次。除此之外，还有众多的没有立法权的市、地、县区的规范性文件等。实际情况是越往下的规范性文件越直接关系到广大群众的切身利益，即“越管用”。大量的规范性文件创制了许多的行政处罚措施，是造成滥处罚的重要原因，群众对此意见很大，这是极不规范的一块。为了从立法上解决这一问题，本法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：
　　1.法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定；（第九条）
　　2.行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律中对行政处罚有规定的，不能超越其范围；（第十条）
　　3.地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规已作出行政处罚规定的，不能超越其范围；（第十一条）
　　4.国务院部、委的规章可以设定警告、一定数量罚款的行政处罚。法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不能超越其范围；（第十二条）
　　5.省、自治区、直辖市人民政府和省会市、国务院批准的较大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚，对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超越其规定的范围。（第十三条）
　　另外，本法还明确写明了禁止性规定，即除以上规定之外，任何非上述机构一律不许在规范性文件中设定行政处罚，否则都属违法。这一规定目的在于清理那些滥设处罚，随意侵犯公民权益的现象，使行政处罚规范化、公开化、法制化。