推进法治政府建设，打造法治化营商环境，促进高质量发展，是很长一段时间以来的社会热点和高频词；而建设法治政府是优化营商环境、促进高质量发展的根本举措，这是此项基本方针政策的逻辑关系，此问题值得讨论，在县域法治化营商环境创新发展进程中应当予以关注和践行。

一、建设法治政府有助于依法优化营商环境

2022年10月，党的二十大报告专门提出并论述了什么是高质量发展以及如何实现高质量发展的问题；数月后，2023年3月召开的全国“两会”，与会的全国人大代表和全国政协委员都特别强调高质量发展的重要性，一致认为中国特色社会主义现代化建设新征程，一定要通过多方面的推动、实施、提升，壮大我国的经济实力、科技实力和综合国力。

2023年3月13日，十四届全国人大一次会议举行闭幕会，习近平总书记发表重要讲话，再次强调和论述高质量发展问题：“在强国建设、民族复兴的新征程，我们要坚定不移推动高质量发展。要完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，着力提升科技自立自强能力，推动产业转型升级，推动城乡区域协调发展，推动经济社会发展绿色化、低碳化，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，不断壮大我国经济实力、科技实力、综合国力。”

人大代表和政协委员们认为，要实现高质量发展，必须优化营商环境。让市场主体能够正当追求合法权益，从而获得稳健发展，这就需要依法打造良好的营商环境。遵循和践行这样一种逻辑关系、这样一种方针、这样一种愿景，可让我国的长期发展目标，比如说“十四五”“2035年远景目标”“第二个百年奋斗目标”，能够有更强大的动力、更稳健的发展。因此，提出优化营商环境、推动高质量发展的意义特别重大。而要实现这些长期发展目标，需要法治来保障，特别是行政法治保障，也就是必须努力建设法治政府。

出席2023年全国“两会”的人大代表和政协委员们形成的共识，可概括为如下五点：一是高质量发展需要良好的营商环境，因此需要扎实推进依法行政、加快建设法治政府以提供法治保障，由此进路方能促进高质量发展；二是具有促进发展、市场监管等职能并拥有行政执法权的政府机关，承担着优化营商环境的重责，同时本身也是特别重要的营商环境因素，必须塑造成积极因素和主导力量；三是在新时代新征程新阶段，必须依法依规处理好政企（企业）关系、政市（市场）关系、政事（事业单位）关系、政社（社会）关系，这是基本要求和抓手；四是构建“亲清”新型政商关系，是优化营商环境的主要标准和抓手，是加强和改进新经济主体保护工作的一个关键；五是现代市场经济是法治经济，具有公正和平等的鲜明品格，这样的经济形态才有坚韧而持续长远的发展动力。

二、建设法治政府优化营商环境需观念更新

观念更新是建设法治政府的形而上层面的努力要义。那么，观念更新包括什么内容？简言之，观念更新应当包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、政府诚信、行政公开、程序法治、接受监督、权利救济等重要观念。

从既往经验看，要树立现代法治观，至少需要从如下六个视角加以观察解读，其与创新、协调、绿色、开放、共享等治国理政五大发展理念相一致，这就是：一是时代视角——精细化、绿色化、高效化的法治发展；二是政治视角——以人为本、服务为先、开放透明的法治发展；三是经济视角——注重成本、效率、风险、持续发展的法治发展；四是社会视角——注重熵增现象与减熵措施，以及协调、参与、合作共治的法治发展；五是方法视角——创新方法、刚柔并济、以柔为主的法治发展；六是文化视角——重视行政领域形而上的法治文化建设，由此推进法治发展。

由此可见，当代中国的法治建设正从粗放、粗糙、简单增量阶段，逐步进入精细化、民主化、高效化的发展阶段。我国行政法治转型发展也呈现出三大趋势：一是集权型转向民主化的发展趋势，这是以内在为主的法治发展；二是粗放型转向精细化的发展趋势，这是以外在为主的法治发展；三是他山型转向中国化的发展趋势，这是以实用为主的法治发展。也即，与计划经济体制相联系的集权行政、人治行政，已逐渐演进为与社会主义市场经济相联系的协商行政、法治行政，这是最根本、内在和深刻的法治发展演进。

2014年10月党的十八届四中全会决定（也即《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》）及其后多个纲要文件，都强调了依法执政首先和关键是依宪执政，其重要意涵有三：一是要求树立宪法权威；二是强调要坚持改革开放取得的成果和明确的路向；三是强调要更清晰地确立执政党在国家政治和社会生活中的特殊地位、权力和作用。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言是公认有效力的，它规定了执政的中国共产党在国家政治生活中的地位及其行使的新型的国家公权力——领导权。2018年3月修宪，在《宪法》第1条第2款增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中国特色社会主义法治现代化理论认为，在国家公权力体系中，包括立法权、行政权、监察权、司法权；同时，还包括中国特色法治体系中的执政党所拥有和行使的领导权，参政党所拥有和行使的协商权。这就体现出中国特色国家公权力体系的特殊性、复杂性。

为汲取历史教训、避免重蹈覆辙，在认识和解决改革与法治的紧张关系过程中，必须首先注重解决宪法至上，对重大公权力行使过程进行合宪性审查，将公权力行为纳入法治轨道等问题。我国现行的《宪法》来之不易，总共52条修正案更是在深入改革开放过程中陆续推出的，具有深刻的时代烙印，可谓我国改革开放、经济社会发展、法治进步的一个缩影。例如，通过修宪强力推出的法治国家入宪、社会主义市场经济入宪、非公有制经济入宪、人权保障入宪等重大修正案，及时有力地回应了我国经济政治改革和民主法治发展的深切呼唤，宣导了打破垄断、约束权力、注重平等、尊重人权、保护权利、鼓励公开等法律价值追求，具有非常丰富的法治内涵，直观地描述了推动依法治国、建设法治国家的法治梦想，其内核是推动依宪治国、建设法治国家。

以上论述的内容、理论、方针，它们有没有宪法基础？不言而喻是有的。这里特别要提到管理权、监督权、平等权、选举和被选举权、社会权以及知情权、自由权，它们在我国《宪法》第2条、第41条等条款中都有明确规定，具有扎实的宪法基础。这些宪法基础，体现了全过程人民民主的公众参与、国家和社会治理以及政府治理的基本依据。

三、以制度创新推进依法行政优化营商环境

如上所述，我国的公权力组织体系正在发生变化，值得关注。国家公权力一般分为几种权力，分别由不同的机关来行使，这就是立法权、行政权、司法权，分别由立法机关、行政机关、司法机关来行使。原先的监察权是作为一种行政权，行使此种行政监察权的是行政监察机关，它在法理上是政府的一个部门。2018年党和国家机构改革后，我国修改了《宪法》，进行了监察体制改革，推出了《中华人民共和国监察法》，增加了并列的一种国家公权力——与立法权、行政权和司法权并列的国家监察权；同时，行使国家公权力的一般机构也增加为立法机关、行政机关、监察机关和司法机关，演变成这样一种新型的公权力组织体系。

也因此，其中特别关键的一个部分，或者说最核心的一个部分，就是要通过制度创新加强监督和救济，更有力地保障依法行政、建设法治政府。这里需要提到几种需要注重的环节、要素，或者说一些制度改革的模式。比如说，集中监督，监察委就是一种集中监督；比如说，特定问题调查，权力行使方式有人民代表大会的特定问题调查委员会，这样的制度可以充分运用起来；比如说，完善执法问责机制，积极采用协调、调解、和解的方式来解决争议；比如说，充实公益诉讼的主体，不单是民事的公益诉讼要向社会主体开放，行政的公益诉讼也不能只是检察机关担任原告，一些社会组织若具备一定的条件也应该赋予其支持诉讼的职权和职责，同时赋予其担任公益诉讼原告的资格，或者说让他们履行支持诉讼或作为原告起诉的职责，这样有助于更合理有效地处理公益和私益的关系。按现有规定，社会组织还不能作为原告参加公益行政诉讼，目前只是检察机关作为主体，但此过渡应当加快步伐，这也是加强制度保障必须提出的。此外，行政道歉制度、行政补偿制度、行政和解制度等，目前还不够完善，尚属短板，急需加强。加强监督救济制度创新，更有利于推进依法行政，营商环境就能得到更优化、更有力的保障，从而促进高质量发展。

监督制度改革创新以后带来的变化，从行政机关内部监督形态的行政监察机关，变成了并行的一种国家监察机关，监察机关与党的纪委合署办公，形成强大的合力，能够加强对公权力行使机构的监督，有助于提高廉政水平，加大反腐力度，促使社会风清气正。当然，监察体制改革后，公权力的监督救济也出现一些新难题，最主要的就是因为要素很多、情况复杂，这样一种复杂的社会关系和法律关系，使得公权力本身受监督的问题更加突出，监督者怎样受到有效监督这个难题更加凸显，所以需要更新观念、创新制度。

在中国式法治现代化、积极打造法治政府的背景下，监督制度改革创新要点至少可概括为如下八个方面：一是推行集中监督模式（如设立各级监察委）；二是实施特定问题调查；三是完善执法问责机制（干预案件的记录、问责）；四是积极采用协调、调解、和解方式解决行政争议（民事、行政、刑事赔偿案件已广泛运用）；五是充实公益诉讼主体（检察机关和社会组织都作为原告或支持诉讼，辨识公益与私益的关系）；六是完善行政道歉制度；七是完善行政补偿制度（应增加国家补偿立法，包括修改《中华人民共和国国家赔偿法》等）；八是完善行政复议制度（修改后的《中华人民共和国行政复议法》增加了复议制度与监察制度相协调、相连接的机制）。

学习贯彻党的二十大精神任重道远，必须努力发展全过程人民民主，扎实推进依法行政，加快建设法治政府，才能优化营商环境，从而实现高质量发展。在新时代新征程，特别是在县域法治化营商环境创新过程中，应通过政府治理创新依法规范行政权力，切实保障公民权利，从法治基础上优化营商环境，促进高质量发展与社会稳定，通过中国式法治现代化实现执政党和人民政府的初心使命。

作者系中国人民大学法学院二级教授、博士生导师、中国法学会行政法学研究会顾问莫于川。本文是作者在首届县域法治化营商环境创新论坛上的主旨发言，内容系中国人民大学科研基金项目持续支持计划“中国式现代化视野中的现代行政法治理论与程序制度创新”（项目号17XNL010）的阶段成果。本文刊载于《法治时代》杂志2024年第2期