近年来，全国检察机关深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平法治思想，深入落实司法责任制，认真落实入额院领导带头办案的相关要求，切实提升办案质效，“头雁效应”激发“群雁活力”成效明显。与此同时，也必须承认存在入额院领导办理的“负面清单”案件整体占比较高、“负面清单”外案件数量下降等突出问题，需引起重视。

一、对检察机关领导干部办案制度的再认识

检察机关与审判机关不同，实行的是一体化工作机制，检察权的行使本身就带有行政性质，检察长、副检察长的审核和决定即办案方式的一种。但组织、指挥、决策不是检察机关领导干部办案的重点，检察机关领导干部直接参与办案还体现在其作为检察官直接办理重大、疑难复杂案件，承担侦查、讯问、出庭等具体办案活动。

检察机关领导带头办案具有重要意义。

一是推进司法改革的重要抓手。司法责任制改革作为司法体制改革的“牛鼻子”，是关乎检察工作基础、涉及全局的综合性改革。检察机关在推进司法责任制改革中要遵循司法活动的规律和检察工作的规律，要突出检察工作的目标责任。建立健全检察机关领导干部办案制度是检察官主体办案地位的突出体现，也是增强司法办案活动中亲历性、判断性的必然要求，检察机关领导干部通过示范办案推动司法责任体系的整体建设。         

二是提升社会治理效能的重要手段。检察机关领导干部作为检察机关的“关键少数”中的“关键”，通过办理重大疑难、复杂、有影响的案件，可以总结办案经验，发现深层次问题，预防、解决检察管理、司法办案中的问题。

二、检察机关领导干部办案制度化的实践——以H省G市检察机关入额院领导办案数据为基础

（一）H省G市检察机关领导干部办案情况及经验

总体来看，H省G市检察机关入额院领导办理案件的数量、质量、效果不断提升，相关制度规范、配套措施、监督管理机制不断健全，入额院领导办案制度得到稳步落实。

1.入额院领导办案数量大幅上升。2020年至2022年，H省G市检察机关入额院领导分别办理案件558件、725件、1116件，2021年、2022年同比分别上升29.2%、53.9%。其中，两级检察院检察长三年分别办案129件、178件、295件，2021年、2022年同比分别上升38.0%、65.7%。 推进院领导包案办理首次信访工作，线上线下公示院领导接访安排，市县两级检察院领导带班轮值12309检察服务中心和县综治中心检察窗口接访。2023年以来，共受理群众信访369件，其中检察长接访23件，市县两级检察院班子领导带头办理信访申诉案件278件，办结率、满意率达100%。

2.入额院领导带头办理重大疑难复杂、新类型案件。H省G市检察机关领导干部带头办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。2022年，H省G市检察机关入额院领导办理重大疑难复杂、新类型案件量同比2020年明显提升。其中，办理知识产权案件数量上升35.6%，办理职务犯罪案件数量上升11.6%，办理对民事、行政审判程序中违法行为的监督案件数量上升75.9%，办理对民事、行政执行活动监督案件数量上升58.4%，办理公益诉讼线索案件数量上升22.1%。市县级检察院检察长结合办案带头听证，三年分别主持听证28件、39件、66件，2021年、2022年同比分别上升39.3%、69.2%。

3.办理负面清单案件数量及占比均明显下降。2020年至2022年，H省G市检察机关入额院领导分别办理负面清单五类案件162件、144件、124件，案件数分别占同期入额院领导办案总数的29.1%、19.8%、12.1%；2021年、2022年同比分别下降11.1%、13.9%。2022年入额院领导办理负面清单五类案件占同类案件办理总数比2020年均有所下降。其中，司法救助案件占比从16.3%降至2.9%，危险驾驶案件占比从12.4%降至2.2%，下降幅度较为明显。

4.入额院领导办案结构趋于合理。民事检察、行政检察、公益诉讼检察案件占比持续上升，案件结构进一步优化。2022年入额院领导办理的案件中，刑事检察类（含刑事执行检察、涉未成年人检察、控告申诉检察）523件，占67.7%，同比下降0.078%；民事、行政检察类占13.3%，同比上升0.046%；公益诉讼检察类占18.3%，同比上升0.044%。

H省G市检察机关入额院领导办理案件工作得到稳步落实，主要采取以下三方面的措施：

（1）发布相关文件，规范办案类型。认真落实最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》等文件要求，制订《G市检察机关落实入额院领导直接办理案件的相关规定》，对入额院领导办理案件的数量、种类、考核方式等事项作出细化规定。要求检察长亲历案件审查、办理的全过程，直接接触和审查各种涉案证据，做到带头阅卷、带头参与提审或会见、主动出庭、主动列席审委会。

（2）完善配套机制，扩大正面影响。组建入额院领导办案单元，规范配备检察官助理及书记员，在保证入额院领导实体性办案的同时，协助做好诉讼权利告知、案卡信息填录、文书送达与回传等事务性工作。对入额院领导办理的在本地区有重大影响的案件、疑难复杂案件，通过各种渠道及时适度地进行宣传，满足人民群众关切。同时，通过院领导出庭直播、出席检察开放日、参加新闻发布会和法制节目录制、接受记者采访等形式进行检察机关履职宣传，有力提升了检察公信力、树立了检察机关良好形象。

（3）注重科学管理，提高办案质效。实行入额院领导办理案件重点评查机制，围绕领导干部办理案件实体、程序处理和法律文书制作情况逐案开展评查，确保办案高质、高效。每双月对入额院领导干部办案情况进行统计、分析，并在全市检察机关进行通报。按照“随机分案为主、指定分案为辅”的分配办法，根据办案数量、质量要求，设置相应轮案规则，在案件受理时直接在统一业务应用系统进行自动轮案、一次分案。

（二）检察机关领导干部办案制度化存在的问题

在司法体制改革的持续推进下，检察机关领导干部办案的案件数量等数据指标已基本达到上级要求，但是也存在以下问题：

1.入额院领导办案力度需要加大。2020年至2022年，G市检察机关入额院领导办案数占办案总数的比例同比全省水平略低，与全省平均水平存在一定距离。2023年上半年，H省市县两级检察机关入额院领导办理案件14768件，占办案总数的10.9%，而G市检察机关入额院领导办案数占办案总数比例只有8.4%。

2.负面清单案件需要进一步压缩。2023年上半年，H省G市县两级检察机关入额院领导共办理负面清单列明的案件353件，占同期入额院领导办案总数的19.5%，与全省平均水平相比还有较大差距。其中，办理司法救助案件15件，占此类案件总数的4.2%；办理案件管理类案件220件（不包含案件质量评查），占此类案件总数的62.3%；办理危险驾驶案件104件，占此类案件总数29.4%；办理“减假暂”案件2件，占此类案件总数的0.6 %；办理四类程序性案件1件，占此类案件总数的0.3%。

3.检察长带头作用有待进一步发挥。2023年上半年，H省检察院检察长办理案件811件，占入额院领导办案总数的5.5%。G市检察院检察长办案数占入额院领导办案总数的比例较低，只有2.5%，G市10个基层检察院中仅有4个检察院的检察长已办理案件，检察长的“头雁效应”有待进一步发挥。

4.挂名案、凑数案情况依旧存在。按照权责统一的原则，职级越高的检察官，其办案能力应该越强，越应该承担办理大案的责任。可实践中，检察机关领导干部承担着多项职责，除了承担检察官职责，还承担着较多的行政事务、管理事务，要参与案件办理全过程存在一定的困难，部分领导依旧采取“听取汇报、审核决定”的方式参与办案。

5.入额院领导办案“含金量”还需提升。部分领导在办案的时候专门挑简单案子办，办案领域单一。2022年，G市检察机关入额院领导办理的负面清单五类案件数量占领导办案总量的16.6%，办理重大复杂敏感案件、新类型案件和具有普遍指导意义案件量仅占办案总量的3.5%，这说明检察机关领导干部所办案件的“含金量”还有较大提升空间。

（三）检察机关领导干部办案制度的配套衔接问题

检察机关领导干部办案制度存在不足的主要原因是配套衔接机制不完善。配套衔接机制主要包括分案机制、考核评价机制、监督机制等。

1.分案机制不明确。当下检察机关主要实行“随机轮案为主、指定分案为辅”的分案规则，可一旦将检察机关领导干部与普通检察官一起大轮案，无法兼顾院领导办案的特殊性，分案时智能系统不能精准识别正负面清单案件。如何避免出现院领导避案、择案等情形，至今没有比较成熟的配套机制。

2.考核评价机制不完善。检察官的考评主要是对检察官个人工作情况的评价，包括办案质量、效率和效果等。而适用于领导职务特点和工作职责的专门考核体系尚未形成。

3.监督机制不健全。检察机关领导干部办案情况的监督主要还是以办案情况通报为主，通过每月或每季度通报领导干部办案数量、开庭数量等数据进行监督，但通报中涉及开庭质量和效果方面的内容较少。对案件质效缺乏深入分析研判，对院领导办案情况“点名”通报不多、针对性不强等。

三、推进检察机关领导干部办案制度化的路径

（一）完善入额院领导办案清单制度

领导干部办案的正、负面清单制度还需要完善，须进一步推进司法责任制改革，明确入额院领导办案责任，推动入额院领导“真办案、办真案、办难案”。例如，正面清单中的“重大疑难复杂、新类型案件”等表述在法律文件里是找不到明确定义的，因而要在正面清单与负面清单的基础上分层再细化，以案件类型、涉案金额、可能带来的社会影响等因素为甄别标准，根据实际检察业务的变化及办案特点进行调整，区分出普通案件与重大疑难案件。完善重大疑难复杂案件界定标准、甄别机制，推动实现疑难复杂案件智能识别、标签处理。

（二）完善入额院领导办案轮案机制

充分运用检察业务系统，探索建立更智能化的案件识别、标签处理、案件分配的大数据平台，在设立轮案规则时直接将“负面清单”案件从入额院领导轮案中剔除，根据每位院领导的实际工作情况，统筹办案数量和办案类型，从源头杜绝领导干部只挑“简单案”办。充分考虑入额院领导行政管理与直接办案的时间分配问题，预先设立领导轮案的周期频率，当达到规定的办案量时便不再参与轮案。

（三）完善入额院领导办案考评体系

入额院领导办案要接受办案流程监控、案件质量评查、司法规范化检查等监督与管理。考虑到检察机关入额院领导办案的特殊性，建立起区别于普通检察官的考核评价体系，重点围绕检察机关领导干部办案质效、司法办案亲历性等事项设置分数与考核指标，建立考核基础分，根据“正面清单”“负面清单”“质量评查”等情况设置加减分，将考核评价记入司法档案，作为绩效考核依据，同时报上一级检察机关备案。科学量化体现入额院领导办理刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”案件的质量、效果和效率，合理设置考核分值构成，全面反映其分管业务部门的监督管理、审核把关、业务指导等职责。

优化入额院领导办案考核标准，重点评价入额院领导办理重大疑难复杂案件、新类型案件、具有指导性案件等的办理效果，加大对阅卷、讯问、公开听证等亲历性事项的考察，突出对入额院领导办案示范引领作用的评价。强化考核结果运用，将办案情况与职务晋升、级别晋升、绩效工资等挂钩，推动落实入额院领导不办案、挂名办案的员额退出和责任追究机制。

（四）完善入额院领导办案监督机制

根据不同案件类型梳理出各类案件办理的关键环节，制定并严格执行直接办案认定清单，将入额院领导必选、需要其亲自处理的办案环节纳入“直接办案认定清单”，只有入额院领导亲历了这些办案环节，才能认定为“直接办案”。如果案件办理的关键环节入额院领导没有亲自参与，那么该案就不能算是“直接办案”。例如，入额院领导直接办理的案件必须亲自阅卷、讯问犯罪嫌疑人、亲自出庭等。

此外，还需要建立入额院领导办案台账，全面、如实记录办案情况。完善院领导办案通报机制，对领导干部办案的案件类型、数量、质量、效果等情况进行定期公示。探索建立入额院领导直接办案公开机制，加强入额院领导直接办案的外部监督。

（五）完善内部协调配合机制

法律政策研究部门应加强入额院领导办案工作的规范性文件制定、对上情况报送、对下通报分析排名、指标完成情况检查、典型案例编撰等工作；各业务部门要完成好入额院领导办案辅助性事务、基础信息采集、系统录入等工作；案件管理部门要做好检察业务应用系统入额院领导办案数据统计汇总、报表制作，以及流程监控、质量评查等工作。

入额院领导办案是推动全面准确落实司法责任制的重要抓手，也是全面履行“四大检察”职能、不断提高法律监督水平的重要手段。只有不断推进检察机关领导干部办案制度化，才能切实发挥检察机关领导干部在司法办案中的带头、示范、引领作用，引领检察干警高质效办好每一个案件，推动各项检察工作的现代化。

（本文作者系湖北省黄冈市人民检察院案件管理办公室主任、四级高级检察官李利，湖北省黄冈市人民检察院案件管理办公室副主任饶勇，湖北省黄冈市黄梅县人民检察院第六检察部主任肖之云，本文刊载于《法治时代》杂志2024年第1期）