基层治理是当代中国国家治理和社会治理基层政权建设的根基，统筹推进街镇乡和村居社区的基层治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的系统工程。

习近平总书记指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”加强和创新基层治理，必须坚持以习近平法治思想为指导，深入总结我们党加强基层治理的探索与经验，深入研究如何将新时代“枫桥经验”与基层治理现代化相结合，为推进基层治理现代化和构建基层治理共同体提供学理支撑。

新时代“枫桥经验”是基层依法治理的成功经验，完善的公共法律服务体系是夯实依法治国群众基础的重要途径，建设多元化“三治融合型”覆盖城乡的现代公共法律服务体系制度，必须紧密结合新时代“枫桥经验”的实质内涵，运用新时代“枫桥经验”基层治理法治化发展战略理论，创造性发挥中国式现代化公共法律服务体系的制度功能，以整体优化配置与协同创新融合为导向，服务保障基层治理法治化。统筹协调基层治理公共法律服务体系建设供给的存量和增量，打造法治化、多元化、协同化、一体化、现代化、数字化、信息化，普惠均等、便捷高效、精准智能的“三治融合型”基层治理公共法律服务体系制度，不断提升基层治理现代公共法律服务供给的质量和效率，真正构建“人人有责、人人尽责、人人共治、人人共享”的基层法治社会。

一、基层治理法治化建设中存在的现实问题分析

中国式现代化是指在第四次工业革命和数字经济时代，中国的社会体系采取跨越式发展方式，过渡到发达社会体系合理化的社会变迁发展过程。融合发展现代化理论是指根据当代中国社会多元化、多线性、交叉性、复杂性的新时代特征，选择一条兼收并蓄融合发展的道路，以“和而不同、美美与共”的理念融合工业社会、信息社会、数字社会等社会体系的先进性，以合理化标准重新认知和发展中国本土资源的文化价值，以平行发展和综合发展相结合的模式融合社会体系多元化的文明价值及先进生产力，通过平行融合实现跨越式发展，兼具合理化与合情化，实现当代中国社会体系变迁转型的现代化理论。

当前，基层社会矛盾纠纷解决机制面临着“案多人少”、资源不足问题，以及纠纷化解不彻底、社会满意度不高等问题。而基层政府提供给公共法律服务的资金缺口比较大，则是当前公共法律服务平台建设面临的主要问题。目前实践中缺乏对基层公共法律服务范围的具体规定，使得基层政府在基层治理公共法律服务提供方和服务产品内容的选定上存在规范缺失。

此外，我国在基层治理公共法律服务功能内涵和发展形态等方面，尚未形成成熟的理论框架。现有的公共法律服务体系的理论研究，在表达方式上偏重于描述化而非论理化，在服务措施研究上偏向于管理型而轻视法理型研究。在提供法律服务供给的同时，公共法律服务平台作为社会风险防控的措施，有其天然的功能优势及特定的风险治理路径。

为使公共法律服务体系的基层治理作用有效发挥，保证其风险防控治理的核心功能得以体现，应回归到法律治理和技术治理结合共治的框架之下，重新整合相关的信息资源。基于基层治理公共法律服务体系中基础的法理性质，重新归纳信息的类别，挖掘法律诉求背后反映的社会风险本质，找到社会风险向社会危机转化的临界点，进行重点防控，强化基层治理创新能力和风险防控指挥的有效性。

二、以新时代“枫桥经验”激活基层治理公共法律服务体系建设的内生动力

党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”公共法律服务是社会治理和矛盾纠纷化解的重要抓手，也是保障公民诉讼能力，提供可接近司法正义的关键环节。

基层治理公共法律服务体系建设的目标，实质上是打破各种社会矛盾纠纷进入“法之门”的种种壁垒，使需要获得法律帮助、寻求法律救济的各种群体更充分地获得便捷高效、均等普惠、智能精准的现代公共法律服务。这一目标追求的效果是多元化的，需要通过系统化的工程才能得以实现。构建通向美好生活的基层治理现代化公共法律服务体系，需要从顶层设计到末端传输，建立一整套法治、德治和自治“三治融合型”系统化的社会治理制度机制。增强人民群众运用法律寻求民生保障、安全保障，实现自我发展过程中的幸福感，必须基于市场逻辑关系以及社会逻辑思维的有机结合，制定科学合理的应对方案和处理措施。

习近平总书记指出，一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传统和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。中国共产党提出的国家治理，在本质上既不同于中国传统的皇权统治者的治国理政，又不同于西方政治和管理理论中倾向于政府分权、实现社会多中心治理和社会自治的治理概念，而是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境中，在中国特色社会主义制度的坚持和完善的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。党的二十大报告明确要求“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”。基层治理公共法律服务体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，也是中国特色社会主义法治道路的必然选择。在新时代新征程上，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，就是要坚持以人民为中心的发展思想，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

长期以来的基层治理法治化的实践经验证明，任何单项的或是简单的叠加组合治理体系构架，都不能很好地破解基层社会矛盾纠纷妥善化解的现实难题。解决这一现实难题，必须将法律服务市场发展的客观规律与公共法律服务体系建设相结合，与基层治理“三治融合”的逻辑思维相结合，充分运用融合发展现代化理论激活基层治理公共法律服务体系建设的内生动力，在法治的轨道上建设“三治融合型”覆盖城乡的现代公共法律服务体系。通过基层治理公共法律服务体系建设，引导基层社会矛盾纠纷妥善化解走向多元共治、社会协同、普惠均等、高效便捷、智能精准、专业全面的融合发展法治化发展路径。

在基层社会治理公共法律服务体系现代化建构过程中，我们必须结合中国特色社会主义发展道路，结合当代中国基层治理体系和治理能力现代化的发展需要，另辟蹊径，进一步探索完善和创新发展“中国经典现代化理论”“第二次现代化理论”“综合现代化发展模式”，形成独具中国特色社会主义的中国式“东方现代化概念”和“融合发展现代化理论”，按照党的二十大报告提出的建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系目标，激活基层治理公共法律服务体系建设的内生动力，实现基层治理法治化的发展方向。

三、建构“三治融合型”中国式现代化基层治理公共法律服务体系

2023年9月20日，习近平总书记在“枫桥经验”发源地浙江省诸暨市枫桥镇考察时指出：“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。”县区、街镇乡和村居社区是广大群众的聚集地。我国县区一级的行政机构建制齐全，分设最为广阔，治理功能也相对完备。抓好县区、街镇乡和村居社区三级基层治理公共法律服务实体平台建设，契合基层治理的实际需求。同时，建制在县区、街镇乡和村居的公共法律服务实体平台，离老百姓近，群众触手可及，体验感最好。当前加强“三治融合型”现代公共法律服务多元化规范体系建构，应从如下五个方面着力。

（一）充分发挥党政引领法律服务市场“供给侧”改革的方向统领作用

建构覆盖城乡的现代公共法律服务多元化规范体系，首先应当突出坚持党的领导这一重要体制制度引领。基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”。加强基层治理公共法律服务体系建设必须加强基层党组织建设，充分发挥公共法律服务体系中基层党组织的战斗堡垒作用，把基层治理的法治化方针政策落实到基层，将法律与社会联结为一个整体，充分发挥基层党组织在基层治理中的领导核心作用。

各级党委政府应当支持“三维四域”多元化公共法律服务体系建设，以满足不同群体的切实需求。基层党政机关既是服务提供者，也是被服务对象。为群众提供法律服务的同时，对基层党政机关提供基层治理法律服务，可以进一步将公共法律服务的治理功能从治理端口的枝节前移到治理问题的源头。作为基层党政机关，应该对法律顾问以及公职律师的职责范围进行延伸，实现党委政府相关机构自身业务法治化水平的显著提升。应尽快对基层党政机关部门的法律顾问制度、公职律师制度等进行完善，重视基层治理决策制定的公平性和合理性。针对司法活动中基层政府社会治理存在的漏洞和明显的社会风险隐患，人民法院或人民法庭可及时提出司法建议，并抄送有关单位的上级主管部门、监察部门监督整改落实。引导行政机关负责人积极应诉，面对公众关注的社会治理问题积极回应，对与上位法抵触的规范性文件及时修订。

（二）充分发挥司法行政机关公共法律服务业务指导监管职能优化作用

进一步推进司法行政机关内设机构改革，规范和调整司法行政机关各内设机构的公共法律服务体系建设规划统筹和业务指导监督管理的职责分工，统筹规划和协同推进本区公共法律服务体系和平台建设工作；统筹协调公共法律服务业务指导监督管理工作，统筹指导社会组织和志愿者开展法律服务工作。对公共法律服务体系建设规划、平台建设和服务业务监管指导事务进行统筹协同的规范化管理，建立统筹协同运行机制和内部联席会议机制，充分发挥各内设机构的公共法律服务业务监管指导职责，将基层治理公共法律服务中发现的问题及时反映到各业务部门科室。建立各级政法机关及其内设部门的基层治理公共法律服务的权力、责任清单。

打造新时代人民调解工作升级版，坚持和发展新时代“枫桥经验”，对人民调解机制进行健全，提供有力的法律援助，重视行政裁决、事件仲裁、复议等之间的有效连接，制定协调完善的基层治理矛盾处理机制。通过基层司法所、基层公共法律服务站室（中心）和基层法律援助等的合理配置，保障基层治理公共法律服务的“供给侧”改革合理有效运行。将基层治理公共法律服务体系建设相关机构建设、编制规划和财政预算等重要内容及时融入当地党委、政府、财政和人力资源体系统筹规划，根据县区的人口、分布、各地情况进行合理规划，保证建制合理、人员分配得当、机构有效运行、产品服务覆盖齐全。

（三）适度强化财政预算对基层公共法律服务现代化建设经费的支持力度

各地基层党委政府在财政预算中增加公共法律服务专门预算，同时出台相关制度规范，对各级基层政府部门资金分配和使用进行规定，细化明确基层政府购买法律服务的方式和程序。在做好常规经费支持的前提下，促进基层治理公共法律服务经费实现规范化建设与发展，并结合各地区人口、地域分布的实际情况，进一步加大对基层社区法律顾问资金等公共法律服务资金的统筹使用力度，提高资金使用效益。大力推动基层政府购买公共法律服务工作合理化、制度化发展，实现基层治理公共法律服务事业的可持续发展。

各地方基层政府应当制定政府购买基层治理公共法律服务的规章制度，并拟定公共法律服务的基本原则。一是立足人民群众的需求，突出法律服务的公益性质，充分发挥市场在配置公共法律服务资源的基础性作用，引导公共法律服务承接主体按照公益导向原则，组织实施公共法律服务项目。二是服务质量与绩效挂钩，鼓励服务模式创新。建立对基层治理公共法律服务承接主体的绩效评估标准，鼓励纠纷化解规则机制的创新探索。三是明确服务采购程序，公开公平竞争。通过公开透明、竞争择优方式，选择基层治理公共法律服务承接主体。

（四）全方位发挥多元化纠纷解决机制妥善全面解决纠纷的重要作用

充分发挥好多元纠纷解决机制的作用，尽快构建行业协会、基层组织、基层司法相互结合联动机制，对习惯法、民间法、乡规民约、行业惯例、传统法律文化等进行充分利用，发挥其自身存在的话语转译功能，保证专业法律术语能够与基础的生活语言紧密结合，消除沟通障碍。对我国传统“无讼”文化和“和合”文化思想自身存在的核心凝聚力进行最大化的体现，保证纠纷解决措施的合理性和合法性，实现两者的统一。

从法律概念的层面来讲，其实际应用过程中应该对其相关的逻辑关系进行明确，基于基层治理公共法律服务平台的搭建，结合大量普法资料的运用，采集丰富的语言语料，对法律专业概念和生活话语之间存在的障碍进行消除，实现及时有效的互动与交流，将法律规范、公共政策、乡规民约、地方风俗、交易习惯、工作经验等相结合，有效建构根植于中国法律文化传统与伦理基础上的多元化社会纠纷解决机制。

全面完善基层治理公共法律服务体系建设的评价标准和评价体系。应当将县区、街镇乡及村居社区基层治理公共法律服务体系建设和服务能力水平纳入政务考核机制，在对县区、街镇乡及村居社区的党委、政府、政法工作机构考核中，加入基层治理公共法律服务评价专项指标。通过基层群众的评价、服务管理者的评价、服务提供者同行的评价以及第三方评价，对基层治理公共法律服务质量效率进行全方位的评价，从而保障基层治理公共法律服务体系建设和质效考核成为基层各级政府常抓不懈的基层治理重要工程。

（五）建构多方协同创新、互联互通的一站式、一体化公共法律服务平台运行机制

打造一站式、一体化服务的基层治理公共法律服务实体平台，进一步满足基层广大人民群众的多元化法律服务需求。整合律师及其他具有专业水平的法律服务志愿者等多方力量，让基层群众得到高效便捷、普惠均等、智能精准的公共法律服务，提升其获得感和满意度。在热线平台、实体平台、网络平台的构建基础上，进一步加强行政机关、司法机关、基层组织在纠纷化解中的数据信息共享，打破数据壁垒，减少重复建设和服务盲区。

随着线上线下一站式、一体化的公共法律服务平台形成，亟待将基层社区线下咨询服务和纠纷化解信息与线上咨询信息反馈汇总，多层次反映基层治理不同群体的真实诉求。在运用法律科技治理手段的基础上，研究技术治理与法律治理手段之间的异同点，建立技术治理与法律治理共同运作、相互促进的公共法律服务体系，形成基层治理合力。

在基层政府社会治理职能从管理型治理向服务型治理转变过程中，通过基层治理公共法律服务平台，有效地将公众意见引入公共事务的治理框架，在“政府机构—普通民众”之间形成有效互动治理机制。基层治理公共法律服务虽然以司法行政部门为工作主导，但需要各政法机关、社区基层组织、社会企业参与，形成多行业协作的具体普法宣传和纠纷化解机制。这种各机构协同联动的普法宣传和纠纷化解，进一步促进了各方风险治理主体形成多中心的有效合作治理网络。这种多中心参与社会风险治理的防控模式，有利于提高基层治理工作开展效率、汲取广泛信息资源、保障决策合法性和公开性，使得社会公共事务决策和社会风险防控治理结构更能获得社会认同度。

进一步加强县区、街镇乡、村居社区基层治理公共法律服务体系建设，注重三大平台服务功能和服务质量的提升。建立科学完善的运作机制，形成有章可循的制度化、规范化、程序化体系，推动中心城市基层治理公共法律服务的优质法律服务力量下沉、重心下移，让基层人民群众充分享受到优质高效的公共法律服务。

虽然现在各地在基层治理实践中都建立起了公共法律服务实体平台，不少地方也基本做到了法律服务资源“应驻尽驻”，能够提供比较齐全到位的公共法律服务，但也有部分地方存在实体平台空心化、热线和网络平台虚拟化、终端科技产品应用闲置化等现实难题。推进公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台三台融合发展，推进公共法律服务体系建设的功能完备和充分赋能，不仅要拓展办公场所和配备人员、装备，积极安排各种基层治理法律服务机构和服务人员进驻到实体平台，更重要的是充分尊重和发挥法律服务市场规律，通过市场规律的引导，大力拓展基层治理公共法律服务的服务内容，提供更多的基层治理公共法律服务产品，充分发挥基层治理公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台相结合的功能作用，用实心化为实体平台赋能，用场景化、实用化的高质量、高效率服务为热线和网络平台赋能，用高质量、高效能、高频率的公共法律服务优质化运营服务为基层治理服务终端的法律科技应用赋能。

四、结语

习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”习近平法治思想中的公共法律服务理论，很好地回答了如何创建基层治理体系和治理能力中国式法治现代化的时代考卷。当代中国的基层治理体系和治理能力现代化，必须传承中华法系的法律文化传统，必须根植于中华人民共和国成立70多年以来现代民族国家建立探索实践过程中的全部本土资源，必须走适合我们自己的基层治理法治化建设发展道路。以规范化的县区、乡镇街、村居社区三级基层治理公共法律服务体系建设为“总底盘”和“总抓手”，以法治的方式推进和保障基层治理模式的现代化改革，以改革的思维加强国家治理体系和治理能力现代化，推动基层治理的法治化进程，有效促进基层社会矛盾纠纷妥善化解。

   作者系华东政法大学教授、博士生导师 杨凯。本文是2021年度国家社科基金重大项目“民事司法程序现代化问题研究”（项目批准号：21&ZD205）的阶段性研究成果。

（本文刊载于《法治时代》杂志2024年第2期）