化解行政争议是建设法治政府、创新社会治理、保障群众合法权益和维护社会稳定等多方面工作的重要任务。行政复议是信访、行政调解、行政裁决、行政诉讼等多元化解行政争议体系中的重要机制。习近平总书记在2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议《行政复议体制改革方案》时强调：“行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”十四届全国人大常委会第五次会议于2023年9月1日修订通过的《中华人民共和国行政复议法》，正式把“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”作为立法宗旨和指导思想写入第1条，并将于2024年1月1日起施行。随着行政复议体制改革的推进，行政复议在强化行政监督，保护公民、法人和其他组织合法权益主功能的同时，注重实质性化解行政争议，已是新的改革要求和实践重任，行政复议化解行政争议需要更新观念、创新发展。

一、深化对行政复议制度的再认识

行政复议制度实施20多年来，为加强行政复议监督、保障依法行政和维护群众合法权益等发挥了积极作用。进入新时代，为顺应全面依法治国战略实施，行政复议制度的定位、作用有了新的发展。具体表现为：行政复议是行政机关内部自我纠错的层级监督制度，是解决“民告官”行政争议、依法维护申请人合法权益的权利救济制度，是中国特色社会主义行政制度的重要组成部分，是推进依法行政、建设法治政府的重要抓手，是维护公民、法人和其他组织合法权益的法定途径。行政复议的本质属性是行政性，行政复议办案又具有准司法性，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。

从贯彻落实党的二十大精神、深化法治中国建设和推进社会治理现代化来理解行政复议制度：全面推进法治中国建设，各级党和国家机关以及领导干部要深入学习习近平法治思想，提高运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。法治政府建设是法治中国建设的主体任务，国家行政管理承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众、促进社会公平正义的重大职责，负责80%以上法律法规的执行。行政复议制度与坚持和完善中国特色社会主义法治体系紧密相关，是构建职责明确、依法行政政府治理体系的有机内核。加强和创新社会治理、建设更高水平的平安中国是国家治理的重要方面，建立健全社会矛盾多元化解机制、维护社会稳定和谐是社会治理的主体任务，化解行政争议是积极化解多元社会矛盾的重要方面，而行政复议制度是坚持和完善社会治理体系的重要环节。法治的本质是治权，是强化对权力运行的制约和监督，更是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。而行政复议则是对政府系统内行政行为的一种直接监督，是行政监督的重要制度设计，是坚持和完善党和国家监督体系重要而具体的实践内容。

二、增强行政复议注重化解行政争议的责任感

行政复议的主体任务是公正、高效办好每一个行政复议案件，提高行政复议的公信力。行政复议主体职能在于，通过办好每一个案件，及时纠正违法或不当行政行为，监督和保障行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进法治政府建设。在办案过程中更加注重实质性化解行政争议，实现案结事了人和，是行政复议在新时代彰显制度优势、强化复议监督效能的最佳路径。一是增强把非诉纠纷解决机制挺在前面的责任感。行政复议是非诉纠纷解决机制中的重要法定方式，相比于信访和行政诉讼等机制具有不收费用、门槛较低、快速便捷等优势，有利于运用各种行政资源和发挥领导责任制的作用，及时解决矛盾纠纷，因此，复议办案人员要勇于扛起化解争议的责任。二是增强运用协调、调解、和解机制解决争议的责任感。复议案件接受申请、受理、审理的全过程，在依法和自愿基础上，复议办案人员要善于引导行政争议双方开展调解、和解，以求达成协议、及时结案，既降低行政成本，又实质性化解争议。三是增强把行政争议化解在基层、处置在争议初始阶段的责任感。从近年来行政复议和行政诉讼案件的现状来看，行政争议案件90%发生在县（市、区）政府及其部门和乡镇（街道）政府的行政活动中。复议机构要积极指导基层工作人员及时依法化解行政争议，发挥基层的组织优势，力求把争议解决在基层、化解在萌芽、消解在行政体系内，不断推动基层政府依法行政，提高其预防和解决行政争议的能力。这对减少、化解行政争议是治本之策。

三、锤炼行政复议实质性化解行政争议的新本领

行政复议处于处置行政争议的第一线，可以及时发现行政不当或违法行为，发挥法定机制规范、稳定、可预期的优势，为实质性化解行政争议作出贡献。因此，复议机构应努力做到：准确体现办案的专业判断，第一时间发现违法或不当行政行为。在接受复议申请、决定受理后，及时审查、了解、分析、判断、发现行政行为是否存在不当或违法的问题，商讨办案要求和解决问题的思路、对策，充分运用行政的管理优势，第一时间发起督办和协调指导。带着问题，及时与涉案行政机关进行沟通，在基本查清事实的基础上，对存在的不当或违法行政行为、可能带来的后果，通过书面、现场交流等方式提出处理指导意见，将纠错关口由结案决定纠错向过程督办纠错前移，切实落实领导的责任机制，第一时间发送信息和压力传导。及时纠正不当或违法行政行为，为实质性化解争议创造条件，复议机构应及时就案件存在的主要问题、群众诉求、化解建议等信息，运用专报、通报等方式发送有关领导、相关部门，力求引起重视、形成化解合力，全面彰显复议的综合功能，第一时间发挥调解及救济作用。通过督促行政机关主动纠错、解决问题，强化对复议申请人释法明理、教育疏导，最大限度化解争议，引导申请人撤回复议申请、执行调解协议或服从复议决定，努力实现案结事了人和。

为实现上述实质性化解行政争议的目标，复议机构需要同时注重三个转变：一是从注重埋头办案向统筹办案与监督管理指导并重转变，在指导思想上主动更新观念、敢于作为，不能怕多事、惹事，真正践行复议为民；二是从书面审理办案为主向书面审理与走进基层走进群众办案相结合转变，加大办案调查、听证、协调、调解力度，力求把办案过程与统一思想、解决争议过程统一起来，切实改进办案作风，提高能动办案效能；三是从复议办案孤军奋战向主动联系相关部门合成作战转变，主动争取相关业务主管部门、上级政策管理部门以及司法审判机关的支持，尤其对实践中出现的新问题、新情况，加强研究，商讨解决办法，为实质性化解行政争议寻求最大共识、创造良好条件。

（作者系南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员、江苏省司法厅原一级巡视员沈国新，本文刊载于《法治时代》杂志2023年第10期）