2022年9月20日，辽宁省沈阳市浑河与城市相融，风景如画(视觉中国供图)

2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）都明确规定：省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法，可以建立区域协同立法工作机制。至此，地方人大适应新形势新要求，探索实践十年的创新做法，终于得到法律的确认，也为这一新的立法形式在更大范围内展开、更高质量深化、更优效果服务中国式现代化建设提供了法律依据。本文拟通过对地方人大协同立法现状的观察，概述协同立法应遵循的基本原则，提出辽宁省开展地方人大协同立法的路径建议。

一、地方人大协同立法现状

所谓地方人大协同立法，是指特定区域的同级人大之间打破行政区划界限，在立法工作中加强沟通协商、建立较为稳定的协作机制、共同推进某些立法项目的立法实践。近十年地方人大协同立法的发展过程，呈现以下明显特征。

（一）协同主体迅速增加

关于地方人大协同立法的起点，现在基本一致的观点是始于2014年的长三角和京津冀。2014年5月，苏浙皖沪区域大气污染防治协作立法论证会在上海举行，由此迈出了地方人大区域立法协作的第一步。在此之后，苏浙皖沪三省一市人大法制委、常委会法工委就立法工作协同问题进行了多次调研、交流，就形成区域地方立法协作长效机制、推动全面构筑长三角地区良好的相对统一的区域法制环境、区域地方立法协作的重点领域和重点项目等内容达成了初步共识。2018年6月，苏浙皖沪三省一市人大常委会法工委正式签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，推进长三角区域地方立法工作协同，加强地方立法规划、年度立法计划和具体立法项目协作，探索地方人大执法检查工作协作。京津冀协同发展上升为国家战略后，从2014年起，京津冀三地人大每年都举办协同立法工作座谈会，围绕建立完善协同立法工作机制、推进协同立法项目进行交流，取得了诸多实质性成果，共同从立法层面保障重大国家战略贯彻实施。2019年之前，开展协同立法的地方人大基本就局限在这两个区域；而2019年之后，探索协同立法的地方人大数量骤然增加，立法主体由省级人大扩展到设区的市人大，出现了川渝助力建设成渝双城经济圈、陕甘川联手保护大熊猫、川滇泸沽湖流域保护、珠三角9市、胶东经济圈、闽江流域7市、南京都市圈等等，立法主体涉及多省、一省内多市、不同省的相关市。出现这种变化主要有三个原因：一是为解决发展不平衡、不充分问题，国家实施区域协调发展战略，有了对协同立法的客观需求；二是2015年对《立法法》进行修改，赋予所有设区的市、自治州立法权（含4个不设区的市），立法主体大幅增加，使协同立法在更大范围展开成为可能；三是2019年9月，在省级人大立法工作交流会上，时任全国人大常委会委员长栗战书强调，“抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地”，正式肯定了地方人大的实践创新，为地方人大协同立法注入了强大动力。

（二）协同领域不断扩大

长三角三省一市和京津冀地区的协同立法，最初都不约而同地指向生态环保领域，重点关注的是大气和水污染防治。之所以协同立法首先在这方面破题，是因为大气污染、水污染问题具有扩散性、流动性，难以通过“一地一治”的方式彻底解决，这也正是协同立法出现的重要原因。但是，随着实践的深入和区域协调发展战略实施，需要作出相同或相近规范的事项越来越多，协同立法的领域必须越来越广。比如，京津冀地区已经把交通一体化、产业升级转移等问题作为协同立法的重点，加强联合攻关；长三角地区已经开始考虑在促进医保联通、信用建设等领域开展协作立法。2023年，长三角三省一市人大计划围绕法律援助、公共数据开放共享、传染病防治、优化营商环境等方面，开展法规的共同调研、协同修改工作，并已开始着手研究2023—2027年五年立法规划，将围绕长三角地区“科技创新共同体”“自贸试验区联动发展”“统一大市场先行区建设”“生态环境共保共治”等重大事项，共同研究确定协同立法的项目。《立法法》修改后，对设区的市、自治州的立法权限作了扩大性调整，为地方人大在更多领域开展协同立法提供了更广阔的空间。

（三）协同机制更加完善

从2014年起，京津冀三地人大常委会坚持党的领导，自觉增强协同意识，加强沟通协商，着力推动立法工作协同，制定了加强协同立法的制度办法，完善法制工作机构合作、重要立法项目工作协同、立法信息通报交流、立法干部合作培训等机制，共同从立法层面保障重大国家战略贯彻实施。通过了《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》等，对立法项目协同的目的、范围、原则、内容、程序、方式等方面进行了规范，实施紧密型立法协同，在顶层设计和制度安排上实现新的突破。同一时期，长三角地区三省一市人大协同立法机制也在逐步完善、不断健全，每年召开一次年度例会，围绕一个主题作交流，先后签署了三省一市地方立法工作协议及《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等合作文件。

2020年2月12日，辽宁省大连市现平流雾景观，城市建筑在平流雾中时隐时现，宛若仙境( 视觉中国供图)

（四）协同效果初步显现

地方人大协同立法，可以在加强立法沟通协商的基础上，贯彻优势互补、互利共赢、区域一体原则，实现立法成果共享，降低立法成本，提高立法质量与效率，整合立法资源，弥补立法人才短缺的不足，最大限度地发挥协同推进优势。苏浙皖沪人大先后协同制定《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》4项法规性决定，有力保障和推动了长三角地区在这些领域的一体化高质量发展，取得了明显实施效果。在由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县组成的长三角生态绿色一体化发展示范区内，坚持“规划一张图、环保一把尺、市场一体化、治理一盘棋”，实行生态环境管理“三统一”制度，实现了由不同标准分割治理向共商、共建、共享转变。常年处于劣Ⅴ类的元荡湖水质，已经提前实现了2025年水质功能目标；苏州轨道交通11号线与上海轨道交通11号线已经在昆山花桥站实现站内换乘；三地所有办事大厅、民生窗口涉及的3877个事项全部实现跨域通办。

二、地方人大协同立法的基本原则

地方人大协同立法是地方立法的特殊形式。地方人大开展协同立法，既要遵循《立法法》等法律的一般规定，也要符合协同立法的特殊要求，工作中要坚持以下基本原则。

必须坚持党对立法工作的全面领导。党的领导是人大工作的最高政治原则，参与协同立法的相关人大常委会，必须坚持党对立法工作的全面领导，特别是党中央集中统一领导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢牢把握立法工作正确政治方向。协同立法工作中的重大问题、重大事项，要及时向本级党委请示、报告，认真落实党委的要求，并注重与相关方人大常委会的沟通衔接，确保相关方党委意见统一于贯彻落实党中央重大决策部署。
必须坚持维护国家法制统一。在立法内容上，区域协同立的法不能同宪法、法律、行政法规等相抵触，对法律、行政法规中的一些具体规定作出改变，必须取得国家的认可；在立法程序和权限上，区域协同立法须符合《中华人民共和国宪法》《立法法》和其他法律规定的地方立法权限，对国家法律保留的事项，只有在全国人大常委会明确授权的情况下才可以进行协同立法；在立法效果上，区域协同立法要为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系服务，切实维护国家法制的统一、尊严和权威。

必须坚持推动区域协调发展。区域协同立法要以服务国家区域协调发展战略为根本任务，体现区域协调发展要求，针对制约本区域协调发展的突出问题，在保障和促进区域协调发展上发挥积极作用，真正做到务实、可行、管用。参与协同立法的各方面，都要树立大局意识、长远眼光，善于正确处理整体与局部、当前与长远的关系。

必须坚持平等协商。协同立法是各立法主体一致的意思表示，需要达成共识。区域内有关立法主体需根据本区域协调发展需要，认真研究提出需要协同立法的项目。同时与协同方积极磋商研究，加强对协同立法项目和内容的沟通协调，平衡好各方利益关系，努力解决统一性和差异性问题，求得最大公约数。

三、辽宁省开展地方人大协同立法的路径选择

辽宁省开展地方人大协同立法，是贯彻落实习近平总书记关于东北振兴重要讲话和指示批示精神的实际行动，是认真执行《立法法》相关规定的客观要求和地方人大工作发展的必然趋势，是主动服务全面振兴新突破三年行动、谱写中国式现代化辽宁篇章的现实需要。辽宁省位于东北华北两大经济区的接合部，既是东北振兴的牵动性因素，也是环渤海地区发展的重要力量，与京津冀地区和吉林、黑龙江、内蒙古都有密切联系，需要在经济社会发展的诸多方面，以法治方式实现政策、标准的统一互认，提升区域整体竞争力。辽宁省人大常委会应该把推进区域协同立法、实现高质量发展作为一个重要课题加以研究，并尽快走向实质化操作，由各自为战、单打独斗转向协同作战、联合履职，为东北新时代全面振兴提供有力的法治保障。

（一）积极推动东北三省一区协同立法

促进区域协调发展，推动东北全面振兴取得新突破，是党的二十大作出的重大战略部署，对强国建设、民族复兴意义重大。实现东北全面振兴新突破，需要相关地方党委政府共同努力，需要东北地区广大人民不懈奋斗，也离不开地方人大的依法协同履职，为全面振兴新突破提供法治保障。辽宁省人大常委会牢记习近平总书记2022年对辽宁省提出的“在新时代东北振兴上展现更大担当和作为”的重要要求，认真落实辽宁省党政代表团2023年5月赴吉林、黑龙江、内蒙古学习考察时与两省一区达成的共识，在与两省一区人大常委会深入沟通的基础上，起草了《关于建立东北三省一区人大工作协作机制的框架协议（建议稿）》《东北三省一区人大常委会关于开展协同立法工作的框架协议（建议稿）》，并提出召开东北三省一区人大常委会工作座谈会的建议，得到了两省一区人大常委会的积极响应，迈出了东北地区人大以协同立法为突破口建立全面工作协作机制的坚实一步。东北三省一区人大常委会应深入学习领会习近平总书记2023年9月7日在新时代推动东北全面振兴座谈会上的重要讲话精神，牢牢把握东北在维护国家“五大安全”中的重要使命，尽快商定协同立法计划和具体项目以及协同方式和各方责任，争取在2024年实现至少一部地方性法规同步出台。可以围绕以下领域提出协同立法的优先选项：一是履行维护国家生态安全、粮食安全政治使命，在生态环保领域，开展黑土地保护、科尔沁沙地治理协同立法；二是着眼为各类经营主体创造稳定、透明、规范、可预期的法治环境，以加强监督、推进诚信建设、人文环境建设等为重点，在营商环境建设方面开展协同立法；三是突出地域特色，以北国风光、抗联精神等独有资源为主要内容，在发展壮大旅游产业方面开展协同立法。

（二）指导推动省内区域协同立法

为全面贯彻落实习近平总书记关于东北、辽宁振兴发展的重要讲话和指示精神，辽宁省委省政府立足新发展阶段，贯彻新发展理念，在“十四五”规划中提出发挥沈阳、大连“双核”引领带动作用，推进沈阳现代化都市圈、辽宁沿海经济带、辽西融入京津冀协同发展战略先导区、辽东绿色经济区建设，加快构建“一圈一带两区”区域发展格局。辽宁省第十三次党代会对加快推进“一圈一带两区”区域协调发展进行了全方位的部署安排。辽宁省内有的区域已经开始谋划协同立法，2023年6月，沈阳市、鞍山市、抚顺市、本溪市、阜新市、辽阳市、铁岭市人大常委会和沈抚改革创新示范区相关负责同志，召开了沈阳现代化都市圈协同立法座谈会，围绕沈阳现代化都市圈协同立法进行了充分讨论和深入交流。辽宁省人大常委会应把推动相关设区的市开展协同立法作为落实“一圈一带两区”战略实施的重要措施，加强指导、提前介入、强力推动，促使省内设区的市在协同立法上实现突破。一是指导沈阳现代化都市圈各市，围绕环境保护、社会保障、交通一体化、人才培养和引进等方面，率先取得协同立法实质性成果，在推动都市圈建设的同时，为其他地区协同立法作出示范；二是指导沿海经济带各市，围绕港口建设、海洋污染防治、近海海域开发保护等方面，尽快以协同立法方式，实现制度规范的协调一致，大力发展海洋经济；三是指导锦州、阜新、朝阳、葫芦岛等市，从承接产业转移、对接华北东北两大经济区等方面入手，通过协同立法，形成融入京津冀协同发展战略的整体合力；四是指导鞍山、抚顺、本溪、丹东、铁岭等市，以推动建设辽东绿色经济区为目标开展协同立法。除此之外，还要指导有需要的市，在流域生态保护、历史文化保护等方面，探索协同立法实践。

（三）引导推动设区的市与相邻省（区）设区的市协同立法

2021年，浑江流域两省（吉林省、辽宁省）四市（白山市、通化市、本溪市、丹东市）开展协同立法，分别制定了各自的《浑江流域水环境保护条例》，在全国开设区的市跨区域协同立法的先河，得到了全国人大常委会法工委充分肯定。2023年3月，辽宁省铁岭市和吉林省四平市人大就辽河流域水生态环境协同保护及水污染防治协同立法进行了座谈交流。这些实践探索表明，不在同一省级行政区、没有共同上级的市级人大协同立法已经走进地方人大立法实践。辽宁省人大常委会应加强统筹研究，引导相关各市，主动与相邻的吉林省的通化市、辽源市、四平市等地，内蒙古自治区的通辽市、赤峰市等地，河北省的承德市、秦皇岛市等地沟通联系，在流域生态环境保护、荒漠化防治、通道建设等方面，寻求协同立法的可能性，在条件成熟的情况下尽早实施。

（四）提早研究环渤海经济圈协同立法

实现东北高质量发展、可持续振兴，提升对内对外开放合作水平是必由之路。近年来，受国际上湾区建设成功经验和粤港澳大湾区实践的启发，目前已经有人提出建设辽宁省与山东省之间的海底通道、打造环渤海经济圈的构想，辽宁省与河北省、天津市、山东省等地或将面临重大发展机遇，进入一个新的发展阶段。辽宁省人大常委会应对此早作思考，把辽宁沿海经济带放在构建环渤海经济圈这样的大格局中去谋划，密切关注国家战略布局，加强与冀、津、鲁人大业务联系，为将来可能发生的环渤海经济圈协同立法奠定基础。

（作者系辽宁省人大常委会研究室一级调研员李云龙，本文刊载于《法治时代》杂志2023年第10期）