长期以来，“执行难”“执行乱”两大难题成为困扰和制约法院执行工作发展的突出问题，亦受到社会各界的普遍关注。执行难题不仅有碍于案件当事人合法权益的实现，也损害了法院应有的司法公信力。解决执行难题是一个艰难而漫长的过程，不能一蹴而就，而且单纯依靠法院的内部自行改革也实难得到彻底解决。在此情况下，外部监督应运而生，在诸多外部监督手段中，最具刚性及权威性且最行之有效的当属检察监督。检察监督分为“依申请检察监督”和“依职权检察监督”，二者之间，后者更能体现能动司法的本意。但受限于多重因素影响，长期以来，依职权检察监督的效果并不尽如人意。本文旨在以基层依职权执行监督实践为基础，检视依职权执行监督现状并探讨阻碍其发展的原因，思考解决对策，以期为规范依职权执行监督工作提供参考。

一、依职权执行监督概述

（一）依职权执行监督概念

目前，理论界对依职权执行监督并无明确定义。通说认为，依职权执行监督应该是享有法律监督权的检察机关能动履职，要求受监督的民事执行机关纠正其执行程序中的不当行为。

如前文所述，执行难题包括“执行难”与“执行乱”两个层面。“执行难”指的是已生效的裁判文书中确定的当事人的合法权益并未实际得到实现，重在结果的体现；“执行乱”指的是法院执行人员在执行过程中存在违规或违法行为，损害当事人合法权益，重在过程的体现。“执行难”的原因主要体现在社会层面，包括社会诚信体系建设的缺失、部分民众诚信意识不够、法治建设不够完备等；“执行乱”的原因则多体现在法院自身方面，包括执行过程中消极执行、拖延执行、选择执行、乱执行等。解决社会层面的问题需要全社会共同努力，是一个长期的过程，应“文火慢炖”。而解决法院自身“执行乱”的问题，则需要采取“沉疴下猛药”的措施，在强化内部监管的同时，加大外部监督力度。检察机关作为法律监督机关，在履行监督职责过程中应侧重对于“执行乱”的监督。

（二）依职权执行监督特点

第一，依职权执行监督是一种能动监督。这是相对于被动监督而言的。司法应当成为社会发展的重要推动力量，检察机关作为司法机关，更应当积极履职。多年来，民事执行监督案件线索少、被动化受案、碎片化监督等问题一直困扰着检察机关。依职权执行监督作为能动检察的重要方式，能充分提升检察质效，弥补被动检察的短板。

第二，依职权执行监督是一种有限监督。依职权执行监督工作不可能将所有的执行活动都纳入监督范围，因此，依职权执行监督是一种有限监督，仅对法律规定的特定情形进行监督。《人民检察院民事诉讼监督规则》明确检察机关依职权执行监督的范围为六种执行违法行为。除此之外的其他情形，应依当事人申请进行监督或由法院自主启动纠错程序予以监督纠正。

第三，依职权执行监督手段单一。检察机关民事检察监督手段较为多元化，包括检察建议、抗诉、再审检察建议、纠正违法通知书等，但《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》中明确规定检察机关对于执行活动的监督手段为检察建议，即检察机关发现人民法院的民事执行活动存在违法问题时，仅能向其制发检察建议以督促其依法履职。

二、依职权执行监督工作现状检视

（一）依职权执行监督案件数量逐年上涨，且在案件总数中占比大

由图1和图2可以看出，自2019年开始，执行监督案件数量大幅增加，且逐渐呈现出“依职权启动为主，依当事人申请启动为辅”的特点。近六年，T地区5个基层检察院共受理各类民事监督案件2430件，其中执行监督案件994件，约占民事案件总数的41%，依职权执行监督案件840件，占执行监督案件总数的85%。从上述数据可以看出，民事执行检察监督工作几乎占据民事检察监督工作的半壁江山，而民事执行检察工作又以依职权民事执行检察监督工作为主。

（二）依职权执行监督案件监督质效差、监督问题浅显

近年来，T地区依职权执行监督案件鲜有获评省级以上精品案件或典型案例情况，究其原因主要是所办案件质量不高。因依职权执行监督案件的审查多数停留在对执行卷宗的书面审查上，极少采取调查核实等手段，且即便采取调查核实手段也较为粗糙，所发现的执行违法问题多为浅层次违法，对于深层次执行违法问题鲜有触碰。如图3所示，检察机关发现的执行违法问题中，以超期送达、超期立案、当事人未在送达回证上签字、卷内缺少必要法律文书、财产查控超期或未到三个月终结本次执行等瑕疵违法问题为主，鲜有为当事人挽回经济损失或者维护当事人其他合法权益等取得良好社会效果的案件。

（三）依职权执行监督工作办案人员少，且缺乏执行工作专业素能

据了解，T地区5个基层检察院专门从事民事检察业务的干警人数均不足各院人员编制的1/10，多数仅有1—2名正式干警专门从事民事检察业务，而同级法院每年至少办理一千件执行案件，相对于庞大的被监督案件基数，干警数量与案件体量比例悬殊。另外，基层民事检察干警普遍存在办案类型单一的问题，在面对疑难复杂案件时较难找到突破口，缺乏办案技巧，审查问题浮于表面，难以挖掘深层次问题。还有很多民事检察干警对法院执行工作不够了解，如对法院拍卖程序、财产查询以及财产查封等程序较为陌生。以上问题均导致目前依职权执行监督工作的效果较差。

（四）依职权执行监督案件受案条件宽松，检察建议制发缺乏严肃性

《人民检察院民事诉讼监督规则》及《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》规定，检察机关仅对法律规定的六类案件启动依职权监督，其目的是为了避免检察机关公权力不当介入私权利之争，同时也是为了避免检察机关滥用检察权、过分干涉执行权。然而，有的基层检察院为了完成考核指标，人为将依职权执行监督案件受案条件进行扩大理解，将执行案件不及时立案、超期送达执行通知书或者送达回证未签日期等轻微违法案件纳入依职权执行监督范围，为了追求案件数量而办案，检察建议过多过滥，极大地降低了检察建议的严谨性和严肃性。

（五）不同检察院对涉依职权执行监督的法律规范理解不一致，影响统一适用

不同检察院对涉依职权执行监督的个别法律条文的理解存在分歧。比如《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第十一条规定，检察机关向人民法院提出民事执行监督检察建议，应当经检察长批准或者检察委员会决定。对此，有的检察院认为“分管副检察长也属于条文中‘检察长’范围，检察建议可以由分管副检察长审批决定”；有的检察院则认为“检察建议审批权仅为检察长或者检察委员会，分管副检察长无审批权”。

再比如《人民检察院民事诉讼监督规则》第三十七条第一款第（六）项规定，具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形，人民检察院可以启动依职权执行监督程序。对此，有的检察院认为诸如当事人存在上访倾向、当事人恶意转移财产或者涉案企业存在重大经济损失等均属于“重大社会影响”范围；有的检察院则认为仅造成国家经济损失或者群访风险案件才属于“重大社会影响”范围。因认识理解不一致，检察院在办案过程中存在同类案件不同办的现象，影响法律规范的统一适用。

三、依职权执行监督现存问题原因分析

（一）基层检察院为完成指标，对案件办理重数量轻质效

上级机关在制定年度工作考核指标时，常将办案数量作为评定各基层检察院工作优劣的重要指标，员额检察官的绩效考评等次也与办案数量紧密相关。这促使一些检察官在工作中为完成考核指标不惜办“凑数案”，如将前文所述的法院超期立案、超期送达法律文书等轻微违法案件作为依职权执行监督案件办理，且“一案一发”。如此滥发检察建议不仅浪费了检察资源、降低了法律文书的严肃性，更损害了检察机关作为法律监督部门的权威性。

（二）相关法律规范较为笼统滞后，实务中缺乏操作性遵循

当前，关于依职权执行监督并无系统性法律规范。《中华人民共和国民事诉讼法》中对于依职权执行监督工作并未单独提及，《人民检察院民事诉讼监督规则》及《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》仅对依职权执行监督的受案范围予以简单列举，对办案流程未作具体规定。如《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第十条：“人民检察院认为人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以向人民法院书面了解相关情况。”对于除“怠于履行职责”之外的其他违法行为，如对超范围查控财产、拍卖程序违法等问题，检察机关能否向人民法院书面了解相关情况，法律未作规定。

（三）检察业务分工细化导致办案力量分散问题显著

我国的省市两级检察院分设民事、行政以及公益诉讼检察部门，能够较好地实现案件分流、专业化办案的目标。但对于基层检察院，若想打造专业办案组就不可避免地需要将办案人员进行分流，这就使得民事检察办案人员数量减少，办案力量被大幅削减。另外，有些民事检察干警年龄比较大，在学习上存在惰性，不能及时更新民事法律知识体系；还有些民事检察干警是从刑事部门调整过来的，不具有民事案件办案经验，未经过系统学习，法理知识方面较为欠缺。

（四）现有调查手段不能完全适应依职权执行监督工作的需要

相关法律规定，检察机关在开展执行监督工作过程中可采用以下三种调查手段：一是调阅执行卷宗，二是询问当事人或者案外人，三是向法院书面了解情况。实务中，第二种调查手段常常难以奏效，原因在于，依职权执行监督案件线索多为检察机关自行发现的，对于此类案件，检察机关与案件当事人往往难以取得联系，且案件的办理并不能为案件当事人或案外人带来具体利益，故多数情况下当事人及案外人不愿配合；对于第三种手段，法院通常都能予以配合，但其书面回复难免会出现避重就轻的情况，往往达不到取证的目的。

（五）检察院和法院对依职权执行监督工作的理解不一致

检察院和法院对于依职权执行监督工作的理解存在分歧：有的检察院认为，依职权执行监督工作具有较为重要的社会意义及法律意义，开展依职权执行监督工作有利于实现司法公正、维护人民群众合法利益，可以从能动履职的角度充分发挥公权力维护司法权威的检察职能。有的法院则认为，依职权执行监督工作会过多地干预法院的执行权，加重法院的工作负担。法检两家认识上的不统一，阻碍了依职权执行监督工作的进一步开展。

四、依职权执行监督的规范化建议

（一）进一步优化考核方案，引导办案人员转变办案思路

考核方案作为上级检察院指挥及调控下级检察院工作的杠杆，具有十分重要的作用。考核指标一般包括办案数量、检察建议采纳率、同期办案数量增长情况以及案件质量等方面，但是基层检察院的关注点普遍侧重于案件数量。有的基层检察院为了完成办案指标而办理大量“凑数案”，“内卷”现象较为明显。故此，对考核指标的设置有必要进一步优化，比如对轻微违法案件的立案标准予以规范，并且规定对于同期的类案应当并案处理，不同期的类案限定检察建议制发间隔时间等。在保证案件质量的同时，最大限度地提升法律效果和社会效果。

（二）进一步完善并强化依职权执行监督工作的法检协作机制

法检两家对依职权执行监督工作存在认识上的分歧，加之目前依职权执行监督制度在立法层面仍不够完善，调查手段及监督方式较为单一，阻碍了依职权执行监督工作的规范性发展。因此，取得法院的理解与支持对推进依职权执行监督工作的开展尤为重要。当前，很多基层检察院积极探索加强与法院的沟通协作，但此类沟通协作及形成的文件“层次”较低，不具有普遍拘束力，难以取得预期效果。笔者认为，建立协作机制可以在提高层次上下功夫，如联席文件主体不局限于法检两家，可以商请政法委、人大等有关部门参与其中，所形成的文件亦可以履行报备程序，以强化文件约束力。

（三）合理配置民事检察力量，强化人员业务素能提升

关于这个问题，可以从以下三方面予以改进或加强：一是不应过分强调基层检察院民事、行政、公益诉讼三大检察业务的独立分工，在目前各部门人员普遍紧缺、较难充实民事办案力量的前提下，可以采取“部门负责人统揽全局、副主任（员额官）分工负责、部门内部协同办案”的方式，共同完成三大检察的办案任务。二是强化民事检察干警的业务培训。一方面可以与法院建立关于民事执行的案例研讨制度，每年选择3—5件疑难复杂的执行案件由民事检察官与执行法官进行研讨；另一方面，基层检察院可以探索向法院派出见习执行员，新入职的民事检察干警须到法院执行部门见习半年。三是开展脱产培训，综合考虑干警年龄、业务能力、工作年限等因素，选派符合条件的干警到高等院校专修相关民事执行业务知识，提升干警的执行业务素养。

（四）进一步发挥上级检察院综合优势，强化对下指导力度

上级检察院民事检察专业化水平高，办案检察官综合业务素质强、办案经验多，所办理的重大、疑难、复杂案件体量大，在办案理念及办案质效上均远高于基层检察院。因此，上级检察院可以从三方面进一步强化对下指导：一是上级检察院在强化对下监督的同时，建立专门人员对下包保机制，及时督促下级检察院工作进度、调整工作方向。同时，对于下级检察院在办案过程中出现的如办“凑数案”等问题也能及时制止及纠正。二是进一步畅通基层检察院对上案件沟通机制，对于疑难复杂或重大有影响的案件，基层检察院可以及时提请上级检察院帮助研究讨论、把脉定夺。三是对于各基层检察院办案过程中好的做法、成功经验、典型案例，上级检察院能够及时向其他基层检察院进行推介，以达到各基层检察院互通有无、取长补短、共同进步的效果。

（五）从立法层面进一步完善、细化相关法律规范

自20世纪90年代开始，检察机关在建立民事执行检察监督制度方面已经做了很多努力，从试点地区出台的相关规范性文件，到《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》《人民检察院民事诉讼监督规则》，法律规范日趋完善，民事执行监督制度逐步确立，但无论是法律法规还是规范性文件，针对依职权执行监督工作的规定都较少。因此，相关职能部门应尽快从立法层面完善依职权执行监督的有关内容，细化办案流程的指导性规定，同时强化对民事检察调查权的强制性保障力度，即对无正当理由阻碍或者不配合调查的人员及单位设立处罚性规定。

(作者系吉林省梅河口市人民检察院检察长。本文刊载于《法治时代》杂志2023年第7期）