为充分发挥公益诉讼检察职能，进一步加强对涠洲岛的生态保护，通过能动履职服务北海高质量发展，现以检察室改革为契机，提出在北海市海城区涠洲岛设立生物多样性保护公益诉讼工作站的设想。现将设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站的可行性分析报告如下：

一、背景

党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，这是继2021年6月党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》后，又一次赋予检察机关更重政治责任、法治责任和检察责任。新征程新起点，党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是对公益诉讼检察工作的更高期许和要求。北海市涠洲岛作为中国地质年龄最年轻的火山岛，以其秀美的风景和丰富的生物资源吸引了无数广西区内外的游客，已经成为北海对外的一张城市名片。北海市人大常委会作为全区首个作出《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》的单位，要求检察机关依法发挥在维护海洋安全、保护海洋资源、推进海洋法治等方面的职能，服务保障北海“生态花园”城市建设。北海市海城区人民检察院发挥公益诉讼职能守护“最美海岛”责无旁贷。

二、北海市海城区人民检察院公益诉讼制度在涠洲岛的实施概况

近年来，检察机关深入践行习近平法治思想，不断强化依法能动履职理念，持续深化监督，积极开展诉源治理、促进社会治理。自开展检察公益诉讼以来，北海市海城区人民检察院共办理涠洲岛辖区公益诉讼案件26件，既有行政公益诉讼案件，也有刑事附带民事公益诉讼案件，涉及海域生态保护、野生动物保护以及岛上生态环境保护等领域，共要求违法行为人支付生态修复费用32.33万元。

北海市海城区人民检察院在办案的同时关注溯源治理，积极探索将公益诉讼恢复性司法理念运用于生态环境司法保护实践中，致力于实现对受损生态环境资源的修复和弥补，通过增殖放流、珊瑚种植等替代性修复方式修复受损的生态环境。

2021年初，北海市海城区人民检察院办理了一批非法捕捞案件，案发地点均位于涠洲岛海域附近。违法行为人孟某某等人在禁渔区内使用电拖网方式，严重破坏海域生物休养生息及鱼类产卵繁殖，破坏涠洲岛海域的生物多样性。电鱼是法律明令禁止的捕捞方式，属于灭绝式捕捞，对渔业资源、海域生态环境构成极大威胁。关于本案民事责任的承担方式，检察机关审查后认为增殖放流可以更直接、更有效地补充海洋生物资源。

2021年5月，北海市海城区人民检察院督促违法行为人在涠洲岛附近海域增殖放流40万尾斑节对虾，充分展现了公益诉讼恢复性司法理念的实践成果；2022年6月，北海市海城区人民检察院在征得违法行为人的同意后，将生态修复资金用于涠洲岛海域的珊瑚培育。珊瑚礁是地球上最多样化的生态系统之一，珊瑚礁的培育对保护涠洲岛海洋生物多样性具有重要意义。目前，涠洲岛附近已成功培育珊瑚苗50株，修复海域面积200亩，有效地保障了涠洲岛附近海域海洋生物资源的多样性和生态系统的可持续发展。

北海市海城区人民检察院作为国家法律监督机关和保护国家利益、社会公共利益的重要力量积极发挥公益诉讼检察力量助力保护涠洲岛生态保护。下一步，如何贯彻落实好党的二十大精神，不断完善公益诉讼制度，立足北海实际情况，打造具有北海特色的检察公益诉讼工作亮点，为服务保障北海高质量发展的作出新的检察贡献，是摆在北海市海城区人民检察院面前的一个重要课题。

三、涠洲岛具有重要的生态价值和经济价值

广西涠洲岛位于我国南海北部湾东北部（东经 109°00′ ～109°15′，北纬21°00′～21°10′），面积约26平方千米 ，是广西最大的海岛，中国地质年龄最年轻的火山岛。涠洲岛岛屿及附近海域自然条件优越，各类生物资源丰富、种类繁多。根据广西科学院 、中国科学院水生生物研究所等多家机构关于涠洲岛生物资源的科学调查及监测显示，涠洲岛目前已识别出涠洲岛及附近海域布氏鲸个体52头。布氏鲸属鲸目、须鲸亚目、须鲸科、须鲸属，于2021年 1月被列为国家一级保护野生动物。涠洲岛周围沿岸的北面、东面、西南面浅海均分布有珊瑚礁，珊瑚礁总覆盖率17.5%～19.5%，构成广西沿海唯一的珊瑚礁群，涠洲岛珊瑚礁地处热带珊瑚分布的北缘，地域特异性使其具有极高的生态价值，具有极高的资源观赏和科研价值。根据2019-2020年的调查结果表明，涠洲岛生长的真红树植物有6种，占广西真红树种类的50％，分布于涠洲岛西北部的西角沟、北部的牛角坑沟和东南部的五彩滩，总面积约450平方米；半红树植物6种，占广西半红树种类的75％；涠洲岛生长的海草分布于南湾西侧，紧邻珊瑚礁区涠洲岛的红树林和海草床面积均较小，但却是我国为数不多三大典型海洋生态统（红树林、海草床和珊瑚礁）共存的区域，具有较高的保护价值和科学价值。

近年来，涠洲岛因独特的海岛生态景观吸引了无数游客前来观赏，在2021年全国文旅“网红打卡地”人气推荐榜排名第八名。涠洲岛旅游的热度相对应带来的生态保护危机也不断浮现，比如如何保护频繁出现的大型鲸群，如何避免珊瑚礁被破坏，如何降低酒店、商店等生活污水排放对环境的影响…作为海岛，与陆地生态系统相比，涠洲岛具有面积较小、相对封闭等特性，海岛生态系统较为脆弱，更容易因无序、无度旅游开发而遭到破坏。生态系统一旦遭受破坏则是不可逆，因此对涠洲岛的生态资源和自然保护更是要树立“预防为主”的理念。

四、当前设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站的必要性

（一）有利于遏制违法破坏涠洲岛生物多样性行为

根据公布出来的行政处罚数据显示，近两年，对相关损害涠洲岛生态环境和资源保护的违法行为进行行政处罚的案件有30余件。非法捕捞是涠洲岛海域较为典型一个损害生物多样性的违法行为。近年来，非法的商业捕捞行为屡禁不止，还出现了大型拖网、电鱼甚至炸鱼的现象，严重威胁涠洲岛及附近海域丰富的鱼类资源的生长及发育。

 另外，近两年来由于布氏鲸的知名度越来越大，游客对观鲸趋之若鹜，带游客观鲸成为岛上居民增加收入的新方式。不规范的观鲸行为包括：搭载游客的船只无载客营运资质、无必要的救生设备、未给游客购买保险、过于接近布氏鲸、船只严重超载等。每年 1 月至 4 月，布氏鲸会集中出现在斜阳岛附近海域，由于和涠洲岛的距离较近，在这个时间段内常会有游客乘坐不规范和不合法的船只出海观鲸，且观鲸船只数量有逐渐增加的趋势，游艇靠近布氏鲸的距离较近，还会直接开到游进方向的前方堵截，这对布氏鲸的生存发展造成了极大的影响。在一定程度上影响了涠洲岛的声誉和观鲸行业的可持续发展。

除此之外，根据公开的相关行政处罚决定反映，涠洲岛上还存在危害珍贵濒危（水生）野生动物、非法狩猎、盗采珊瑚、商店、酒店污水乱排放、扬尘污染、噪声污染等影响涠洲岛生态环境保护的违法行为；另外根据数据显示，每年涠洲岛上12345政务便民热线接到相关举报投诉更是有上百条之多。设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站，在违法行为事前、事中和事后介入公益诉讼检察力量，有利于预防和遏制违法破坏涠洲岛生物多样性行为。

（二）符合优化协同高效原则

 公益诉讼制度设立的目的是促进行政机关依法行政，督促违法行为人修复受损的国家利益和社会公共利益。涠洲岛屿距离北海21海里，乘船到达时间约在80分钟至120分钟之间，且常常会因为存在大风、雷暴天气等原因停航。而在岛上设立工作站，符合优化协同高效原则，减少因距离而产生的客观障碍，进一步延伸公益诉讼职能触角，更加高效地加强与当地的涠洲管理委员会等行政机关的沟通联系，促进问题的高效解决。检察机关通过积极发挥公益诉讼检察职能，以办理公益诉讼案件为抓手，与涠洲岛管委会形成合力，可以及时发现和纠正破坏涠洲岛保护区生态环境和自然资源的违法行为，共同为涠洲岛生态保护和高质量发现贡献司法智慧和力量。

 2021年5月14日，北海市人民检察院在涠洲岛建立公益诉讼监督联系点，并与涠洲岛管委会签订了《关于加强北海检察机关与北海涠洲岛旅游区管委会公益诉讼协作配合的实施意见》，这为设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站奠定了实践基础。通过设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站，不断延伸检察职能触角，更加深化强检察机关与涠洲岛管委会的双向常态化协作，在案件线索相互移送、证据收集协助配合、沟通办法预警等机制具体落实上走深、走实，在预防并及时制止涠洲岛内损害国家利益和公共利益情形的发生上发挥重要作用。

（三）符合当前形势发展的需要

天蓝、水清、岸绿、滩净、岛美的海洋生态环境是北海独特优势和发展竞争力。近年来，市委、市政府深入贯彻落实习近平生态文明思想，高举“生态立市、绿色发展”大旗。生态环境和自然资源的高效利用，既非杀鸡取卵， 也非竭泽而渔，而是取之有道，用之有度，持之以恒。涠洲岛作为北海旅游业发展的一个亮眼名片，其生物多样性的保护与经济发展的有机结合是当下实现旅游业可持续性发展必须要思考的一个重要问题。但是目前存在的损害涠洲岛生态环境保护违法行为的多发、高发态势已对涠洲岛的可持续性发展造成威胁。而目前北海市海城区人民检察院在涠洲岛无任何常驻机构，相关的线索移送存在滞后性和片面性，无法及时高效地进行调查取证，影响办案质效。例如在2021年上半年，检察机关收到群众举报平台反馈信息称涠洲岛某酒店有乱排污水的情形，但因无法及时到达现场进行充分的证据收集，使得证据灭失。这将导致检察机关不能充分有效发挥出公益诉讼监督职能作用，亦不能适应当前保护涠洲生态环境和实现涠洲岛可持续发展形势需要，影响和制约了检察机关公益诉讼监督工作的深入开展。

五、当前设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站具有可操作性

（一）海城区内公安局、法院的做法

目前，北海市公安局已在涠洲岛上专门成立了涠洲岛分局，北海市海城区人民法院在涠洲岛上成立了涠洲法庭，两者均为常驻机构、设立了专门编制及人员。

（二）国内其他检察院的做法

2020年11月，海南省包括保亭黎族苗族自治县人民检察院等7家检察院分别在海南热带雨林国家公园管理局毛瑞分局等多家国家公园管理局挂牌成立检察机关派驻海南热带雨林国家公园检察工作站。检察工作站通过发挥公益诉讼职能等加强对生态环境等领域的监督，已成功办理一批公益诉讼案件。日前，玉林市检察院、北流市检察院与广西大容山自治区级自然保护区联合成立公益诉讼工作站，工作站受理保护区内公益诉讼案件线索，办理相关的公益诉讼案件，与管理处开展联合管护、联合执法、联合宣传等活动。

（三）关于涠洲岛生物多样性保护工作站的设想

撤销北海市海城区人民检察院派驻涠洲检察室，设立涠洲岛生物多样性保护公益诉讼工作站，符合“撤一建一”的原则。北海市海城区人民检察院在涠洲岛上已完成征地拆迁工作，设立工作站具有可操作性。

生物多样性包括物种多样性、生态系统多样性、遗传多样性，以“生物多样性保护”为前缀设立工作站，更能概括出工作站设立的目的是全面、深入地加强生态环境的司法保护。生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础。保护生物多样性是人类自身生存并发展的基础所在，是人民美好生活的寄托所在，更是检察机关以检察职能助力人与自然和谐共生的职责所在。

在涠洲岛设立公益诉讼工作站，是北海市海城区人民检察院贯彻落实习近平法治思想，坚持正确的生态观、发展观，敬畏自然、顺应自然、保护自然的实际行动。进一步加强双向协作配合，充分发挥公益诉讼检察职能，形成强大的公益保护合力，积极践行“绿水青山就是金山银山”的生态保护理念，为北海绿色发展贡献检察力量。（供稿单位：北海市海城区人民检察院）

（责任编辑：黄筱婷）