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理论文章
 
论我国合宪性审查的基本功能
文章字体:【 】 发布日期: 2022-12-28 来源:《法治时代》杂志

胡锦光


合宪性审查被俗称为“宪法的牙齿”。人类社会自近代制定宪法以来特别是进入现代发展阶段以后,举凡制定了宪法并将宪法奉为具有最高法律效力的根本法或者高级法的国家,均建立了合宪性审查制度,以维护宪法的这一效力和地位。合宪性审查的根本功能是维护宪法的权威和尊严,确保宪法所确定的精神、基本原则及规范内涵获得准确完整实施。

我国现行宪法序言及第五条明确规定了宪法的根本法地位及所具有的最高法律效力。党的十九大报告要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。可见,我国合宪性审查的根本功能也在于维护宪法的权威和尊严,确保宪法的全面实施。

在这一根本功能之下,不同的合宪性审查体制又完成着不同的基本功能。合宪性审查的基本功能决定于启动合宪性审查的主体资格,即赋予何种主体启动合宪性审查程序的正当性:(1)以美国为代表的司法审查制的基本功能。在这一体制下,由审理具体案件的法院采用附带性审查方式对法律的合宪性进行审查,案件的当事人有权对作为案件裁判依据的法律提出合宪性质疑,审理案件的法院也可以主动对法律的合宪性进行审查。可见,其基本功能有二:前者是为公民提供宪法救济;后者是为使法院能够完成司法功能。(2)以德国为代表的宪法法院审查制的基本功能。在这一体制下,宪法规定的特定领导人、国家机关可以在法律通过的一定期限内且未发生争议的情况下,向宪法法院提出合宪性审查请求;审理案件的法院可以在审理过程中,向宪法法院提出对法律的合宪性审查请求;案件的当事人在穷尽法律救济后,可以向宪法法院提出对法律的合宪性审查请求。可见,其基本功能有三:一是解决权限争议、维护宪法上的权力配置;二是确保法院能够完成司法功能;三是为公民提供宪法救济。(3)以法国为代表的宪法委员会审查制的基本功能。在这一体制下,议会通过的有关组织法等须自动提交宪法委员会进行合宪性审查;宪法规定的特定领导人可以在法律通过的一定期限内且未发生争议的情况下,向宪法委员会提出合宪性审查请求;审理案件的法院可以在审理过程中,向宪法委员会提出对法律的合宪性审查请求。可见,其基本功能有三:一是维护宪法秩序;二是在议会实行多数决原则下的尊重少数;三是确保法院能够完成司法功能。

那么,我国合宪性审查的基本功能是什么呢?合宪性审查是备案审查的重要内容,对于备案审查的基本功能,2019年由全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《办法》)第三条规定,全国人大常委会依照宪法、法律开展备案审查工作,保证党中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民合法权益,维护国家法制统一,促进制定机关提高法规、司法解释制定水平。本文拟结合立法法、监督法、《办法》关于启动合宪性审查程序主体资格的规定,试分析我国合宪性审查的基本功能。

 

一、确保党中央集中统一领导的实现

坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的核心要义和重要内容之一,依法治国是党领导人民治国理政的基本方式,而依法治国首先是依宪治国、依法执政关键是依宪执政。

备案审查制度的一个重要特点是全国人大常委会对交来备案的法规、司法解释可以依职权主动进行审查。而依职权审查的重要因素是有重点的专项审查。《办法》第二十五条规定,法制工作委员会结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点,对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的法规、司法解释进行专项审查。所谓有重点的专项审查,是为贯彻党中央重大决策部署、配合重要法律修改、落实全国人大常委会监督工作计划,或者回应社会关注热点,有重点地对某类规范性文件开展的集中审查。

2015年以来,作为协助全国人大常委会进行审查工作的法制工作委员会多次开展专项审查。例如,2017年6月,在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后,对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究,并于9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会,要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理,杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。又如,2019年以来,根据党和国家工作大局,结合常委会监督工作部署和要求,有重点地开展规范性文件集中清理和专项审查工作。一是持续开展生态环保领域法规、司法解释等规范性文件集中清理工作。二是根据党中央有关精神组织开展食品药品安全领域地方性法规专项清理。此后,2020年、2021年按照习近平总书记和党中央的要求,又继续采用有重点的专项审查方式对涉及疫情防控、公共卫生安全、民法典、食品药品安全、优化营商环境、人口与计划生育等一些热点、重点的法规、司法解释进行了审查。

目前虽然还没有通过专项审查进行合宪性审查的案例,但依职权审查是全国人大常委会进行合宪性审查的方式之一,通过这一方式可以保证党中央集中统一领导的实现。

 

二、保证法制统一和良法善治的实现

党的二十大报告要求,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家,全面推进国家各方面工作法治化。全面依法治国、建设社会主义法治国家是我们党十五大以来确定的治国理政的基本方略。法治有两项基本要求,即规则之治和良法之治。此两项基本要求相辅相成,互相促进,缺一不可。

(一)规则之治

要求所有国家机关、组织和个人必须在规则之下,服从规则、依规则办事,亦即规则至上。在法治国家,规则主要表现为宪法和法律。因此,规则至上首先是要坚持宪法法律至上。现行宪法第五条第三款规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;立法法第八十七条规定,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。可见,坚持宪法法律至上首要的是坚持宪法至上。坚持宪法至上,就必须依据宪法对宪法以下的法律文件进行合宪性审查,形成以宪法为核心的社会主义法律体系,保证社会主义法制在宪法基础上的统一性。法制统一才能保证秩序统一,以宪法为核心的内在统一的社会主义法律体系才能保证在一国之内形成统一的宪法秩序。

(二)良法之治

所谓良法,即符合中国社会实际及社会发展之法、符合客观规律之法、符合人性之法、平衡社会不同利益之法。国家和社会依据良法进行治理,每一个社会成员都服从良法、依据良法办事,才能达到预期的治理目标。以良法促进发展、保障善治,法律是治国之重器,良法是善治之前提。那么,以何为基准判断什么是良法、什么是恶法?宪法是人民根本利益、根本意志的表达和载体,是人民对于生活方式的选择,因此,宪法是判断良法、恶法的最高标准和最终标准。也就是说,符合宪法的规则为良法、违反宪法的规则为恶法。

全国人大常委会无论采用依职权审查方式,还是采用依申请审查、移送审查、专项审查等方式启动合宪性审查程序,对法规、司法解释及有关规范性文件进行合宪性审查,既维护了社会主义法制的统一性和作为具有最高效力的宪法的权威,也确保了宪法以下的法律文件的合宪法性。

 

三、捍卫并凝聚社会主义核心价值观

党的十八大报告明确提出了社会主义核心价值观,即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。2018年宪法修正案又将“国家倡导社会主义核心价值观”载入宪法。对于核心价值观的重要性,习近平总书记曾经作出过精辟论述:核心价值观是一个民族赖以维系的精神纽带,是一个国家共同的思想道德基础。如果没有共同的核心价值观,一个民族、一个国家就会魂无定所、行无依归。培育和弘扬核心价值观,有效整合社会意识,是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径,也是国家治理体系和治理能力的重要方面。历史和现实都表明,构建具有强大感召力的核心价值观,关系社会和谐稳定,关系国家长治久安。

社会是由不同价值观、不同利益的成员构成的共同体。社会共同体成员虽然价值观、利益不同,甚至可能存在矛盾冲突,但如果信奉某些相同的价值观,则能够维系稳定的社会秩序;反之,社会共同体就可能撕裂,社会系统无法正常运转。核心价值观就是所有社会成员所认同的价值观,亦即社会共识,核心价值观就是社会的最大公约数。

2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》,就社会主义核心价值观融入法治建设作了具体部署。核心价值观作为社会意识和观念,通过立法程序成为具体的规范和制度,再通过有效的实施成为一种社会秩序,而由社会秩序成为社会成员的实际生活。因此,宪法和法律都是核心价值观的载体,宪法和法律的实施本质上就是弘扬核心价值观的过程,保证核心价值观真正内化于心、外化于行。与法律相比较,宪法是作为核心价值观的首要载体而存在的,宪法制度就是由核心价值观所决定的,是核心价值观的具体化、制度化。核心价值观作为社会共识,法定化为宪法共识。通过合宪性审查,纠正或者废止违背宪法所确认的核心价值观的规定、做法,实际上向社会成员宣示了宪法所确认的核心价值观,从而捍卫了核心价值观,并在社会成员中凝聚核心价值观。例如,协助全国人大常委会进行合宪性审查的法制工作委员会向最高人民法院提出建议,其作出的关于城乡居民死亡赔偿金同命不同价的司法解释与宪法规定的平等原则不一致,应当尽快进行修改。全国法院系统于2022年5月1日开始执行新的城乡居民死亡赔偿金同命同价的司法解释。通过这一合宪性审查过程,我国宪法所确认的“平等”这一核心价值观就得到了贯彻和落实。

 

四、协调国家机关之间的宪法关系

宪法的主要功能是规范国家权力,其中包括设定、界分国家权力。我国宪法在民主集中制原则的基础上依据国家权力分工原则,将国家权力分解为立法权和重大问题决定权、行政权、监察权、审判权和检察权,明确了不同国家权力的界限及相互之间的关系,设立行使相应国家权力的国家机关;遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则,划分中央和地方的国家机构职权。在宪法关于横向和纵向国家机关之间权力分工的前提下,所有国家机关各自行使自己的宪法权力、处理相互之间的宪法关系。

在国家权力运行的实践中,可能出现某一国家机关超越宪法规定的职权范围而行使了其他国家机关职权的情形,包括横向国家机关之间的超越职权和纵向国家机关之间的超越职权,这就需要建立一种协调权限争议的机制。合宪性审查就是一种成本最小的解决国家机关之间权限争议的机制。

立法法第九十九条第一款赋予国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院及省级人大常委会要求全国人大常委会审查行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、授权法规、司法解释的合宪性的资格;第二款赋予其他国家机关建议全国人大常委会审查上述法律文件的合宪性的资格,其中就包含当认为其他国家机关制定的法律文件超越宪法规定的职权范围时可以提出审查要求或者建议。对此,监督法第三十二条更是明确地规定,国务院、中央军事委员会和省级人大常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。监督法虽然规定的是此国家机关认为其他国家机关的法律文件违反法律的情形,但结合立法法第九十九条第一款的规定,是可以包含认为其他国家机关的法律文件违反宪法的情形的。

例如,有的地方性法规规定,各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学;有的规定,经本地教育行政部门同意,有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。国务院有关主管部门对这些民族教育条例等法规提出合宪性审查建议,认为条例中的有关规定存在合宪性问题,不利于促进民族交往交流交融。经审查认为,上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致,已要求制定机关作出修改。

 

五、保证法院完成司法功能

法院审理案件大体分为两个步骤,即在查明案件事实的基础上,选择适当的法律规范作为裁判依据。法院在选择适当的法律规范时,极有可能遇到作为案件裁判依据的法律文件与宪法不一致的情形。

一方面,法律文件是否符合宪法成为法院作出裁判的先决问题。在案件审理过程中,案件的当事人向法院提出法律文件合宪性的疑问,或者法院自身存在法律文件合宪性的疑问。在这一情况下,法院如果直接依据存在疑问的法律文件作出裁判,则该裁判不能令当事人和社会信服,未能彻底解决当事人之间的实体权利义务纠纷,作为司法机关的法院也就未能完成宪法赋予的司法职责。

另一方面,我国宪法根据民主集中制的人民代表大会制度,确定了由最高国家权力机关及其常设机关行使合宪性审查权的体制。这一体制决定了法院在审理案件过程中,无权附带性地审查法律文件的合宪性。

立法法第九十九条第一款规定,最高人民法院有权向全国人大常委会提出审查法规合宪性审查的要求;第二款规定,地方各级法院有权向全国人大常委会提出审查法规合宪性的建议。据此,作为我国最高审判机关的最高人民法院遇到法律文件可能违反宪法的情形时,为完成裁判职能及指导地方法院审判工作,可以向全国人大常委会提出对法规的合宪性审查要求;同样,地方各级法院在遇到类似情形时,为彻底完成司法功能,可以向全国人大常委会提出对法规的合宪性审查建议。

 

六、人民监督公权力及制度纠错

在域外实行的所有合宪性审查体制下,对于国家机关以外的组织和个人向合宪性审查机关提出合宪性审查请求的资格均作出了严格的条件限制。例如,在美国型司法审查制下,组织、个人只有作为案件的当事人才能向法院提出法律合宪性的质疑;在德国型的宪法法院审查制下,组织、个人向宪法法院提出法律合宪性质疑的条件包括案件的当事人、穷尽法律救济及法定期限内;在法国型宪法委员会审查制下,组织、个人只能作为案件的当事人在诉讼过程中向审理案件的法院提出对法律合宪性的质疑。可见,其是基于宪法权利救济的理念而赋予组织、个人启动合宪性审查程序的资格。

根据立法法第九十九条第二款的规定,任何社会团体、企业事业组织以及公民只要认为法规、司法解释违反宪法,在没有任何条件限制的情况下,都可以向全国人大常委会提出合宪性审查建议。实践中,全国人大代表、全国政协委员也通过提案的方式向全国人大常委会提出审查法律文件合宪性的议案。在我国,这些组织、个人并不需要与法律文件之间存在利害关系,也并不需要其宪法权利受到侵害。可见,其是基于人民主权的理念,赋予广泛的社会主体监督公权力合宪性的资格。

党的十九届四中全会决定要求在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系;同时,要求各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。众所周知,制度又可以区分为根本制度、基本制度、重要制度及其他制度,在法治化背景下,制度的主要载体是宪法和法律。

因主观或者客观原因,制度难免可能出现错误。例如,因超越职权、“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”、立法“放水”等主观因素而使法律文件违反宪法。又如,因社会发展、情势变迁、宪法规定已修改而下位法未及时修改等客观因素而使法律文件违反宪法。可以预见,如果没有纠错机制,制度的错误就得不到及时纠正而可能给社会造成更大、更多的侵害。因此,必须在宪法和法律上设立制度纠错机制。在我国,备案审查制度就是特有的制度纠错机制。备案审查包括合宪性审查、合法性审查和适当性审查,通过这一制度可以及时有效地纠正法律文件所建立的制度可能存在的违宪、违法及不适当问题。

例如,有的地方性法规规定,公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通信记录。有公民认为这一规定违反宪法第四十条关于公民的通信自由和通信秘密受法律的保护的规定,向全国人大常委会提出合宪性审查建议。经审查认为,该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神;对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定,有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。经向制定机关指出后,有关规定已经修改。

党的二十大报告提出,加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威。自党的十九大以来,在坚持与我国国情相适应的合宪性审查体制前提下,我国合宪性审查工作在审查规范依据、审查标准、审查原则、审查方式、审查程序、审查机制、审查实践等方面不断推进,取得了令人瞩目的积极成效,为保证宪法的全面实施、维护宪法权威,起到了不可或缺的作用。

 

作者系中国人民大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会副会长,本文发表于《法治时代》2022年第7期)

 


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