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理论文章
 
备案审查制度四十年
文章字体:【 】 发布日期: 2022-12-28 来源:《法治时代》杂志

秦前红

 

备案审查制度作为一项宪法实施监督制度,其形成与发展和我国人民代表大会制度的运行轨迹息息相关。所谓备案审查,就是对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性等问题开展审查,对存在不符合宪法法律规定,明显不适当等问题的,督促制定机关纠正或者提请有权机关予以纠正。备案审查主要是一种事后监督形式,其直接目的在于保障法治的统一。

中国备案审查机制肇始于1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,该法第六条规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会……可以制定和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会备案。第二十七条规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间……可以制定地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。由此可见,当时备案审查工作仅由全国人大常委会和国务院负责,备案范围仅限于地方性法规,要求对报备的法规登记、存档,并对其进行违宪、违法审查。但是由于当时距离结束十年“文革”还不久,中国法制面临巨大的恢复重建任务,尤其是立法的任务十分繁重,因此那时的所谓备案审查工作显得十分简单、粗糙,实质上就是分类、装订、存档等技术性的处理而已。

 

一、备案审查制度的历史演进

本文所讨论的备案审查四十年,是以“八二宪法”为坐标,来讨论现行宪制秩序下备案审查制度的演进轨迹、运行实效的。“八二宪法”作为一次宪法的全面修改,是以“五四宪法”为修改基础。“八二宪法”修改颁行后,对于在它之前运行的法律要么采取默认合宪的方式继续有效,要么把以前法律的有关内容直接上升为宪法的规定,这是颇有况味的一种新旧宪制秩序转圜,但其中所蕴含的宪法修改溯及力之宪理却并未得到学界的应有重视。

“八二宪法”在确认1979年地方组织法有关备案审查的规定时,划定了中国合宪性审查的整体框架,规定了备案审查机制,备案审查范围仅包括地方性法规、自治条例、单行条例。

1990年,国务院颁布的《法规、规章备案规定》专门而详细规定了国务院的备案审查机制,将备案范围扩大至地方性法规(包括经济特区法规)、自治条例和单行条例以及规章。之后的2000年《中华人民共和国立法法》对备案审查工作作出系统的规定,备案审查范围进一步扩大,包括行政法规、地方性法规、自治条例、规章;备案主体也因规范位阶而相应扩容;备案程序更加具体化。

2004年5月,全国人大常委会法制工作委员会设立备案审查室,专门承担相关备案审查工作。国务院法制办也设立了政府法制协调司(法规规章备案审查司),承办相关备案审查工作。2005年的《司法解释备案审查工作程序》明确要求司法解释应当报送全国人大备案,由此开启了我国司法解释的备案审查工作。2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,正式以法律的形式确认了该项工作。其中第三十一条明确规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常委会备案。”

监察体制改革之后,2019年12月16日全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》,其中第二条规定:“对行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律问题的解释(统称司法解释)的备案审查,适用本办法。”依此规定,监察法规也纳入备案审查的范围。

社会主义法治体系包括党内法规,2012年发布、2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第四条专门规定“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。此外,特区法规的备案分别由香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法予以规定。至于军事法规的备案审查则由军队的法治机构依据有关规定进行。至此,我国已经形成党委、人大、政府、监察、军队分工负责、互相衔接的规范性文件备案审查制度体系。其基本框架是:各级党委,党的纪律检查委员会、党委(决策)议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位,党组(党委)承担备案审查工作主体责任。全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章、司法规范性文件以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级政府的决定、命令进行备案审查。国家监察委员会对下级监委的规范性文件进行备案审查,中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

 

二、备案审查历史演进之特点

总体而论,中国备案审查制度的历史演进表现为以下几个特点:

第一,备案审查主体日趋多元化。经过四十年的发展,中国的备案审查主体由最初的全国人大常委会和国务院逐步扩容到集多级人大、党委、政府、监委、军队为一体的主体系统。

第二,备案审查范围趋于全面化。备案审查的初衷是防止地方的“混乱”立法破坏国家的法制统一,其范围最初仅限于地方性法规。然而,随着我国立法主体的扩容,备案审查范围也随之扩大,上至行政法规,下至一般规范性文件以及司法解释都列入“体检名单”。

第三,备案审查机构趋于专门化,审查能力不断提高。以往的备案审查工作由国家机关整体性地大包大揽,在办公资源与所承担任务不匹配的情况下,备案审查工作趋于边缘化状态。随着该制度的推进,相关单位成立了专门的法规备案审查室,并配备专业人士,而且制定了专门的法律规范,这些都反映了该项工作越来越受到重视,逐步朝着专门化、专业化方向发展。

第四,备案审查方式趋于混合化。最初的备案审查方式为主动审查,即收到待备案的地方性法规以后,全国人大常委会办公厅将其分发给各专门委员会依职权进行审查。但随着立法任务等其他方面工作压力增大,主动审查的动力和效率都有所下降甚至停滞。于是,2000年立法法第九十条赋予了特定国家机关的审查要求权和其他主体、公民的审查建议权,这样被动审查方式被法律确定下来。《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十四条和第二十五条还分别规定了移送审查和专项审查方式。所谓专项审查,是指法制工作委员会结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点,对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注的法规、司法解释进行专项审查。由此,包括主动审查、被动审查、移送审查和专项审查的混合化备案审查方式最终形成。

第五,备案审查程序趋于明晰化。从相关法律规定来看,备案审查工作程序不断得到完善。《法规、司法解释备案审查工作办法》在第二节专门规定了审查程序问题。

第六,审查标准和审查处理方式更加明确化,从而使社会大众对备案审查的可预期性大大增强。《法规、司法解释备案审查工作办法》在第三十六条至第三十九条专门规定了应当提出审查意见的各种情形,并在第四十条至第四十六条针对上述情形规定了相应的处理方式,使得备案审查工作更加有规可循。

 

三、四十年备案审查的成就

总结备案审查制度四十年来的运行实践,其成就巨大。具体表现为:

第一,充分表征了中国共产党领导中国人民在法治建设道路上的自主探索。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。全面贯彻实施宪法,宪法监督是重要保障。对规范性文件进行备案审查,是保障法制统一、维护宪法法律尊严、保障宪法权威的重要制度安排。中国共产党一直高度重视宪法实施和监督保障工作,并不断致力于探索符合中国国情的宪法监督制度。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央更加高度重视宪法实施和监督,强调加强备案审查工作。2012年,习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上讲话强调,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪行为。2013年,党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年,党的十八届四中全会指出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2015年,中央办公厅出台工作指导性文件强调,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,实现有件必备、有备必审、有错必纠。在党的坚强领导下,全国人大常委会及其他国家机关共同努力,广大人民积极支持,备案审查制度框架日趋完善。

第二,中国特色的宪法监督制度和法制统一制度的定型化和成熟化。当今世界各国,绝大多数都高度重视宪法和法律的实施,并立足于本国国情建立适合的违宪审查制度,以纠正违宪行为,保障宪法权威。大体而言,可以归纳为三种模式,即奥地利、德国所采行的宪法法院模式,美国所采行的司法审查模式,法国所采行的宪法委员会模式。“八二宪法”修改之时,宪法监督制度是一个重要的讨论议题。彭真说:“大家关心宪法能不能执行的问题,是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施?外国有的是宪法委员会,有的是大法官,像美国、巴基斯坦就是大法官。我们是不是也采用这样的形式?这个问题在起草宪法的过程中反复考虑过……”“八二宪法”最终确定了一种主动审查的模式,即全国人大及其常委会、国务院都可以针对下级规范行使撤销权和改变权,包括全国人大可以撤销、改变全国人大常委会不适当的决定和命令,并且规定地方性法规必须报全国人大常委会和国务院备案。到2000年立法法制定时又引进了被动审查的模式,就是一些重要的国家机关如国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会等,可以向全国人大常委会提出审查要求。此外,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民还可以提出审查建议。监督法的出台是十年磨一剑,如此千呼万唤始出来的原因之一就是如何安放有关宪法监督制度的内容。2018年宪法修改后建立的宪法和法律委员会制度,加上备案审查制度,是“中国版”的合宪性审查制度。这样一个制度坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实党中央的决策部署,按照“有件必备,有备必审、有错必纠”的目标要求,持续加强包括合宪性审查在内的备案审查工作,切实加大审查纠正力度,着力推进备案审查制度和能力建设,备案审查工作的成效显著,影响力不断上升。上述这些标示着备案审查制度的不断成熟和定型,也意味着中国共产党在领导中国人民探索自主性的宪法权威保障之路上取得伟大的进步。

第三,以典型个案来回应社会的普遍关切,推动良法善治。2003年,因“孙志刚案”,三位法学博士上书全国人大常委会,请求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查,最终导致国务院自行废止《办法》。2004年,全国人大常委会在法制工作委员会内专门设立备案审查研究室。2019年,全国人大常委会法制工作委员会备案审查报告指出,有的地方性法规规定公安交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通信记录,“这样的规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神;对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定,有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。”同年报告中指出,根据30名全国人大代表关于废止收容教育制度的议案,备案审查机构持续推动有关法律规定的工作,并最终促成收容教育制度的废止。上述个案审查不仅关涉当事人个体命运,而且关涉社会共同体的普通关怀。经由个案正义的实现而达致普遍意义的制度优化,从而最终彰显中国法治广泛的正义。由此,备案审查制度作用得到了升华,也让社会大众对备案审查制度的作用有了更为具象的真切的感受和认知,从而更加激发广大公民参与并维护备案审查制度的热情。

第四,丰富了备案审查制度的理论研究材料,夯实了中国特色备案制度的理论根基。备案审查制度稳定有序地开展,是滋养相关理论研究的源头活水。合宪性审查、备案审查制度的定型与成熟,正是打通文本宪法与实践宪法的关键钥匙,也是激活宪法解释、促进宪法解释精致化的重要抓手。“备案审查实践和制度的快速发展,促进了备案审查领域学术研究的蓬勃开展。宪法学、行政法学、立法学等相关领域专家学者对备案审查制度的关注程度日益提高,特别是一批优秀中青年学者将备案审查制度作为重要研究领域,研究成果不断涌现,研究队伍不断壮大……备案审查理论与实践良性互动的良好氛围正在形成。”备案审查理论研究水平的不断提高,必将反哺备案审查工作,从而促进备案审查制度的优化。

 

四、备案审查制度完善的前瞻性议题

(一)如何保持人大在多元备案审查体系中的主导性

当下我国党委、地方人大、政府、监委以及军委各自在权责范围内制定法规和其他规范性文件,司法机关制定司法解释和司法规范性文件,形成事实上的多元备案审查体系。多元备案审查体系存在一些制度性的紧张关系,如果不能及时消解,极有可能引发潜在的立法冲突。具体表现在:不同主体的备案审查标准很难保持一致;备案文件的备案审查结果可能不同;难以去除备案审查中的部门主义和地方保护主义倾向;其他主体的审查可能弱化人大备案审查的地位。针对上述情况,备案审查完善的重点在于如何保持人大在备案审查制度中的统领地位。具体事项包括如何统一备案审查的基准,厘清合宪性审查与合法性审查的边界;是否给予人大对其他机关审查结果的撤销权,从而保证人大对审查结果的最终判断权;如何优化公民提起审查建议的方式,提升审查的公开透明度;如何强化沟通协调,构建党规国法备案审查的衔接联动机制。

(二)如何进一步提升备案审查结论的权威性和公信力,建构备案审查的纠错机制

随着备案审查工作的常态化展开,备案审查越来越受到社会的广泛关注。如果备案审查结论出错,不仅会损害备案审查机关的权威,而且影响法制统一,妨碍备案审查目的的实现。更为严重的是,审查结论可能引发社会争议,甚至可能成为触发社会矛盾的引擎和导火索。导致备案审查结论可能出错的原因在于:事实认定不清。备案审查主要是书面审查,但是书面所呈现的事实与实践中具体展开的事实不可能完全对应。这样事实认定的情况可能会导致,要么申请主体所呈现的事实跟客观事实不符,要么审查机关的主观解读或认知上出现一些偏颇,从而导致依据事实作出的审查判断可能会引发质疑。法律规范的解读问题。法律规范是用文字表达的,其本身具有抽象性和模糊性,容易出现理解的歧义。另外,法律规范往往有很多隐蔽的瑕疵,规范所指涉的情形没有在实践中展开时,审查机关可能还无法发现真正的问题。中国是一个大国,广土众民,既有单一制国家立法统一的原则要考虑到一体性的问题,又要考虑地方立法的特殊性,这种普遍性和特殊性之间会产生一个巨大的张力,让审查机关审查时进退失据。审查机构的人为偏私和能力不足、审查素质的欠缺,也可能导致审查结论出现争议甚至出错。

针对上述问题,如何建构一种防范备案审查出错的机制,亟须理论上的研究和制度实践上的探索。比如,针对涉及社会重大关切的争议性问题,或者在备案审查过程中的疑难问题是不是可以采取听证制度?可不可以在备案审查体系中建立有关备案结论的后评估制度?备案审查的过程如何做到更加公开透明?是否需要引入备案审查结论的辩论表决程序等等。

(三)如何科学厘定备案审查的范围问题

2015年,中央办公厅出台工作指导性文件提出要实现“有件必备”。2019年,党的十八届四中全会决定明确要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。围绕上述决策部署之精神,各级人大及其常委会努力贯彻着“全覆盖”原则。

我国目前备案审查的法律依据是宪法、立法法、监督法等法律,《法规、司法解释备案审查工作办法》由全国人大常委会委员长会议通过,其法律属性和法律效力位阶都有模糊之处,仅以党的决议、党的文件作为备案审查的工作指引,并不完全符合党中央重大改革于法有据,改革必须坚持法治思维、法治方式的精神,因此在条件成熟的情况下,制定专门的备案审查法是一个当然的选项。

根据立法法等有关规定,最高人民法院、最高人民检察院有权制定司法解释,地方人民法院、地方人民检察院无权制定司法解释和司法解释性质文件。实践中地方“两院”制定了大量规范性文件,其中有不少属于审判、检察工作范围的内容,直接涉及公民的权利义务。2019年备案审查工作报告显示,全国人大常委会法工委积极推动地方“两院”的司法规范性文件进入地方人大常委会的审查范围之中。但这会造成法律逻辑上的悖论,本来无权制定的规范性文件却被纳入审查范围,是否会为其生成合法性的外观?此类司法规范性文件对司法活动及其对公民权利所造成的影响如何进行有效性控制?2019年,全国人大常委会决定赋权国家监察委员会制定监察法规,《法规、司法解释备案审查工作办法》据此将监察法规纳入备案审查范围,但各级监察机关为了解决制度供给不足所制定的监察规范性文件,是否也应纳入备案审查范围?在不同层级的监察规范性文件中,哪些应被纳入审查范围、审查工作由谁负责、审查基准如何确定、审查程序的各个环节又应该如何设置?尤其是对大量纪检监察机关联合发布的规范性文件,是否纳入审查,又该如何审查?这些都是监察体制改革之后产生的备案审查新课题。

宪法监督制度的理想状态应该是全覆盖,迄今为止,备案审查的最高规范层级是行政法规、地方性法规。全国人大及其常委会通过的法律由宪法和法律委员会采取守前门的方式(在通过之前)进行合宪性审查。党的十八大以后,为了适应国家治理的需要,全国人大常委会日趋活跃和能动,每年都要出台大量的决定、决议尤其是法律性决定,但这些决定、决议均溢出在合宪性审查和备案审查范围之外,这是宪法监督制度理论研究需要直面的重要课题。

(四)为何需要制定宪法解释程序法

《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十六条规定:“对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的,应当提出意见。”“保障宪法法律实施是备案审查的主要功能……通过备案审查,发现并纠正违宪违法或者不适当的法规、司法解释,能够有力地保障宪法法律正确实施。”实践中,2021年全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查的工作报告,明确提到了涉宪性审查的案例。不管是以宪法规定、宪法原则或宪法精神作为审查标准,还是直接审查涉宪性案例,都必然关联到宪法解释问题,而全国人大常委会是法定的宪法解释机关,备案审查机关在审查时对宪法的解释如何获得正当性,这是需要研究的一个重大宪理问题。

在实际操作中,备案文件与宪法法律存在明显冲突的情况相对少见,毕竟,随着法治的进步和立法经验的积累,立法机关基本不会制定明显违宪的规范性文件。备案审查的难点和关键是审查那些疑似与宪法和法律相冲突的备案文件。此时,备案文件与宪法法律的冲突极为隐蔽不易察觉,只有通过宪法解释或者法律解释,并参考当初立法的目的,才有可能尽量准确地判断备案文件是否违反宪法或者法律。基于上述,极有必要加速宪法解释程序法的出台,以规范有关机关根据自身偏好,随意解释宪法与备案文件之间的关联,也避免备案文件是否合宪处于飘忽易百变的状态。

 

作者系武汉大学法学院教授,本文发表于《法治时代》2022年第7期)


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