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理论文章
 
落实宪法解释: “审计全覆盖”的合宪性把握
文章字体:【 】 发布日期: 2022-12-28 来源:《法治时代》杂志

焦洪昌

 

2021年10月13日至14日,习近平总书记在中央人大工作会议上指出,全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度,保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。

现行宪法颁行40年来,国家立法机关通过立改废释纂和决定等多种形式,不断建立健全中国特色社会主义法律体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。

审计是党和国家监督制度的重要组成部分,2021年10月,全国人大常委会通过了修改审计法的决定。这是自2006年以来审计法的再一次修正,也是自2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“审计全覆盖”的要求,以及2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以来审计法的首次修正。

本次修正后的审计法依据审计全覆盖的指导思想,在多个条款中扩宽了审计监督的范围,进一步充实和完善了我国的国家审计制度。然而,作为审计法直接依据的宪法相关条款,自现行宪法生效以来一直未曾修改,国家审计制度近40年来的巨大变革与一成不变的宪法条文之间已经积累了巨大的张力势能。

审计全覆盖指导思想提出之后,法学研究者日益注意到宪法中审计规范与现实需要之间的不适应问题,并提出了若干解决方案。方案之一是启动修宪程序,根据已经变化的现实做法来修改宪法。方案之二是采用宪法教义学方法对宪法规定的审计监督范畴作出扩张解释,挖掘出宪法条款的新内涵。方案之三是通过修改审计法实质性拓宽宪法规范的内涵,借助审计法条文将宪法规范具体化。

以上方案中,方案一虽然最为直接,但考虑到启动修宪程序相当复杂,现实可行性最低,且宪法作为国家根本大法应保持高度的稳定性,不宜动辄随政策调整而修改。方案三的思路一定程度上贴合了本次修正审计法的做法,但是否能够彻底消弭法律规范间的张力,有待通过宪法解释方法加以验证。据此,方案二仍有实施的必要性。法律学者仍应考虑使用宪法解释方法,以法教义学和立法技术工具来调和不变的宪法条文与常变的现实之间的裂隙。本文拟在此问题上做一尝试。

 

一、我国国家审计制度的宪法依据及实践变迁

我国审计监督实践与宪法规范之间的张力,并非始于“审计全覆盖”的提出,而是自“八二宪法”制定之后就开始萌生。故而本节先扼要梳理我国审计监督制度的创立与发展过程,以厘清实践与规范之间的差距。

(一)“八二宪法”中审计监督权与行政监管权的差异

审计监督制度是“八二宪法”中的一项重要制度创设。在“八二宪法”实施之前的很长时间内,我国的经济监督工作都是财政监察制度的组成部分,先后由国务院领导下的监察部和财政部财政监察司负责实施。起草“八二宪法”时,胡乔木等倡议设立专职国家审计机关,并一度考虑让审计机关直属于全国人大常委会。但鉴于审计监督制度作为一项新生事物,其执行部门最好熟悉被监督机构的经济业务活动,才便于开展工作,故最终审计机构被置于国务院之内。但宪法第九十一条第二款和第一百零九条中专门规定中央审计机关和地方各级审计机关都实行审计独立原则。从这一制宪过程可以看出,“八二宪法”实施之前的财政监察工作与制宪意图中的审计监督性质完全不同。虽然审计监督仍是由国务院组成部门来负责实施,但宪法有意赋予审计机关以较之国务院其他部门更加独立的地位。

因此,宪法中规定的审计监督权也不同于国务院其他部委行使的行政监管权。从宪法各条文的关系之中也可看出两者差别。宪法第八十九条中列举了18项国务院的行政管理职权,其中并不包含审计监督权,而是将审计监督权单列于第九十一条。第八十九条第(三)项明确规定国务院有权规定各部委的任务和职责,但第九十一条专门规定了审计机关的审计监督任务和职责。可见审计机关的任务和职责也不是由国务院自行规定的,而是由宪法直接明确规定的。

上述对宪法的原意解释和体系解释都表明,审计监督有其独具的权力性质与职能。宪法第九十一条第一款将其表述为:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”这一条款明确划定了审计对象范围限于国务院各部门和地方各级政府及国家的财政金融机构和企业事业组织,审计内容范围限于财政、财务收支行为。

可见,我国宪法中的审计监督权与行政监管权存在明显区别。尽管二者的监督对象一定程度上重合,例如审计机关和银保监会、证监会都有权监督国有金融机构,审计机关和国资委都有权监督国有企业,但二者却不存在业务上的交叉重复。区别在于:其一,国务院部委实施行政监管的目的是维护所监管领域的公共秩序,保障国家利益、社会公共利益以及公民和法人的合法权益等,而审计监督的直接目的是维护国家的财政经济秩序,提高财政资金使用效益和促进廉政建设;其二,行政监管的对象是所监管行业或领域内的包括国有和民营在内的所有类型的主体,审计监督的对象则限于作为国家行政机关的政府部门,以及国有企事业组织。

(二)“八二宪法”制定后审计对象范围的两次重要扩张

审计制度建立之后,审计对象的范围在实践中经历过两次比较明显的扩张。第一次扩张是领导干部经济责任审计制度的建立及发展。1983年我国审计机关刚刚组建之时起,就开始探索实行工厂企业的领导干部经济责任审计。1986年9月,中共中央、国务院发布《全民所有制工业企业厂长工作条例》;1988年2月,国务院又发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,标志着厂长(经理)离任审计制度和承包经营经济责任审计制度的确立,国营企业的领导干部率先被纳入审计监督范畴。1996年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》,又将县级以下党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的正职领导干部纳入审计对象。2006年,审计法初次修订时增设第二十五条,确认了经济责任审计制度的合法性。2004年,党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级;2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,又将接受审计的领导干部层级扩大到省部级,具体包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的领导干部,中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的领导干部,以及国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人等。经济责任审计的主要内容是被审计领导干部所在单位财政财务收支的真实、合法和效益情况,固定资产的管理和使用情况,重要投资项目的建设和管理情况,内部控制制度的建立和执行情况,以及被审计领导干部对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等。

经济责任审计制度对审计对象范围的扩张主要表现在:从审计对象的类型来看,宪法规范中所列的审计对象均为机构组织,而经济责任审计将其扩展到自然人。而且,对领导干部的经济责任审计内容涵盖了其所在单位的财政财务收支情况,实际上也就是对其所在单位的经济审计。当省部级以下的党委组织、审判机关、检察机关和群众团体的领导或负责人接受经济责任审计时,审计对象的机构性质事实上也由宪法规范规定的政府部门和企事业组织扩展到了上述其他性质的主体。

审计对象范围的第二次扩张则是以2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》为背景。在该文件指导下,从2018年起,审计署对中央一级预算单位实现了审计全覆盖。为此,2018年审计署调整机构设置,新设立了中央机关审计局、工信建设审计局、群团文化审计局、卫生体育审计局、统战审计局等派出机构。对原有派出机构的职责也作了较大调整,将中央纪委国家监委、中宣部、中组部、中联部、中央统战部、全国人大常委会办公厅、政协全国委员会办公厅、最高检、最高法、中国法学会等中央一级党的机构、立法机构、司法机构、群众团体等都纳入审计对象范围。也即为了落实《关于实行审计全覆盖的实施意见》的要求,对全国“所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位”都进行审计。经过这次扩张,全国自中央一级以下党的机构、立法机构、司法机构、群众团体等在实践中都成为审计监督的对象。

 

二、新修正的审计法规范与宪法规范之间的张力

(一)2021年审计法对审计范围的扩张

2021年审计法的修改同样也是为了贯彻落实中共中央、国务院关于审计监督全覆盖的指导思想,所以其中的重要举措之一就是扩大审计监督范围,主要体现在审计法的三处修正之中:

一是第二十二条新增第二款,在“遇有涉及国家财政金融重大利益情形”,经国务院批准,可将非国有或非由国家资本占主导地位的金融机构纳入审计对象范围。

二是第二十三条将“以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算”及其他并非由政府投资但“关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况”纳入审计对象范围。

三是新增第二十四条第一款及第二十六条,将国有资源、国有资产、一切公共资金,及非财政财务收支行为的“贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况”纳入审计内容范围。

这一修正可视为审计监督范围的第三次重要扩张。前两次增加审计对象的共通之处是本质上新增对象都属于国家政权机关、国有机构或财政供养对象及其领导干部。而这次修法在两个经济领域(重大工程和金融)将审计对象范围扩大到其他所有制企业,包括非国有资产控股或主导企业甚至纯民营企业,又将审计内容范围扩大到非财政财务收支行为。

(二)2021年审计法规范与宪法规范的张力及相关问题

审计法的修正再次拓宽了审计监督范围,加大了审计监督力度,但修正之后的审计法规范与宪法规范之间的张力也更加凸显。这种张力表现在两个方面:

其一,审计法规范与宪法规范之间的张力。这种规范张力在1994年审计法及1997年国务院颁布的《审计法实施条例》之中已然形成。1994年审计法第二条第二款在列举了宪法第九十一条第一款规定的审计监督范围之后,增加了一个兜底表述:“以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支。”第十六条又规定:“审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况,进行审计监督。”而国家预算范围远远大于宪法规定的财政财务收支范围。1997年《审计法实施条例》第十四条将上述审计法条款进一步具体化为:“审计机关对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体,依法进行审计监督;对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位,依法进行审计监督。”2006年审计法第二十五条又将作为自然人的领导干部列为审计对象。至2021年审计法修正后,审计对象范围已由宪法明确列举的作为国家行政机关的各级政府部门、国有财政金融机构、企事业组织扩展到中央一级以下的党政军机关、企事业组织及社会团体,乃至与政府的财政收支毫无关系的非国有企业乃至纯民营企业及特定自然人。审计内容也由宪法规范列举的财政财务收支扩展到国有资源、国有资产、公共资金、政策措施落实情况等非财政财务收支项目行为,由此引发诸多质疑和争议。

其二,审计法各条款之间的内在张力。因为2021年审计法“总则”部分第二条第三款仍沿用了宪法的措辞,明确列举了审计监督的对象范围和内容范围,而“审计机关职责”部分第二十二条、第二十三条、第二十四条第一款及第二十六条却增加了纯民营金融机构、纯民间投资主体等非国有主体以及国有资源、国有资产、政策措施落实情况等非财政财务收支内容,导致法律规范内部出现总则与具体规定之间的不相协调。

进一步来看,这种张力一定程度上还模糊了制宪原意中对审计监督与行政监管的严格区分。当审计机关也像行政监管部门一样为维护国家利益和公共利益而对民营主体进行监督时,无论从监督对象层面还是从监督内容层面观察,都很难区分其与行政监管的区别,这可能导致审计监督与行政监管出现职能交叉重复的问题。此外,从贯彻落实党中央、国务院关于审计监督“全覆盖”的这一修法思路来看,本次审计法修改只是有限地、有条件地选择了金融和公共工程两个行业扩展了审计对象范围,其他比如公共卫生、房地产、交通、能源等许多非常重要领域都未能纳入,这与“全覆盖”的要求也存在出入。当前国民经济的门类之繁杂,用行业列举方式选择性地来体现审计监督“全覆盖”要求,是否能够全面有效贯彻落实党中央、国务院的指示精神,也值得商榷。

 

三、审计法作为实质性宪法解释的方法论检验

(一)审计法作为立法对宪法的实质解释理论

我国审计制度在实践中的扩张实质上已经修正了宪法所构造的审计制度。这种宪法条文虽未修改,但由政治现实变化而导致其含义演化的现象,正是德国传统宪法学说所谓的宪法变迁。而在德国宪法学者黑贝勒(Haberle)看来,宪法变迁理论隐含着宪法解释问题,即应将宪法变迁现象纳入宪法解释的范畴来讨论。

为了维护审计法的合宪性和稳定性,势必要对审计法规范和宪法规范之间的张力加以弥合。一种思路认为,审计法是由全国人大常委会制定,而全国人大常委会本身就是我国的宪法解释机关。那么,审计法规范对宪法规范的扩张,本质上就是全国人大常委会在行使宪法解释权,对宪法规范进行扩张解释,此即“法律对宪法的立法解释”。以此观点看来,宪法规范的含义当然等同于法律规范的含义,如此一来,审计法规范和宪法规范之间的张力就是个伪命题。此观点亦不乏学理支撑,德国法理论上有所谓“符合法律的宪法解释”(Gesetzeskonfrome Auslegung von Verfassung),即由法律细则来界定宪法中相对模糊的规定的含义。虽然这并非宪法解释的常态,但亦不能彻底否认其存在。

然而,宪法解释必须严格受到宪法文本、解释方法和基本形式逻辑的限制,在宪法框架内解释宪法,而不能仅仅基于解释者的主观意图来阐释宪法含义。否则,宪法解释和宪法修改就没有区别了。如果把审计法规范视为一种宪法解释,那么它必须接受宪法解释的原理和规则的检验,观察其解释能否成立。下文就此做一解释方法论上的尝试。

(二)以宪法解释方法解释宪法第九十一条第一款

宪法第九十一条第一款专门对审计对象和审计内容范围作了特别规定,这是宪法解释的文本出发点。该条款明确列举审计对象包括“国务院各部门和地方各级政府”及“国家的财政金融机构和企业事业组织”。这几个概念的内涵和外延都非常清晰,难以通过文义解释方法来拓展其外延。如果要按审计法规范来对其进行扩张解释,只能考虑其他解释方法。

一种方法是可以考虑运用合目的性解释工具,将第九十一条第一款所列举的审计对象解释为“为实现审计制度的制宪目的而涉及的一切对象”。例如美国宪法第一条第八款中规定国会有权建立陆军和海军,第二条第二款规定总统是陆军和海军的总司令。制宪之时尚没有空军,但空军随技术发展而出现后,基于制宪目的而当然可以理解为国会和总统的权力也延伸至空军。同理,宪法创设审计制度的目的是维护国家的财政经济秩序,提高财政资金使用效益和促进廉政建设,那么将一切运用国家财政资金的主体都纳入审计范围,必然有助于实现这一制宪目的。

另一种方法是直接承认审计法相当于由宪法解释机关作出的有法律效力的明示解释,直接重新定义了审计对象的范围。例如全国人大常委会在1983年9月发布的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,径直宣布国家安全机关的性质等同于公安机关,从而将宪法条文中“公安机关”概念的外延扩展到国家安全机关。鉴于国家安全机关和公安机关都是由全国人大常委会创设,那么全国人大常委会对其性质的界定当然具有权威性。同理,全国人大常委会作为宪法解释机关也有权重新界定宪法中审计制度的含义。

但以上两种解释方法都无法通过体系解释的检验,即一部法律应当作为一个整体来加以解释,同一部法律中所有条款提到的同一概念应当含义一致。而宪法第九十一条第一款所列举的四个审计对象,除了“财政金融机构”之外,其余三个主体都在其他条文中多次出现。而这些概念在其他条文中的外延是不能跟随第九十一条一起被扩张解释的。例如“地方各级政府”这一概念只能指地方各级国家行政机关,如果可以扩张到地方各级人大,就无法区分宪法第一百零七条所规定的地方政府职责和第九十九条所规定的地方人民代表大会职责。因此,如果单独为第九十一条第一款扩张解释审计对象的概念外延,将导致第九十一条和其他宪法条文的逻辑同一性被割裂。故而,宪法解释方法实际难以实现对第九十一条第一款中审计对象范围的扩张解释,这说明审计法以列举和兜底方式直接扩宽审计对象的范围,难以通过解释方法的检验,缺乏逻辑支撑。

而宪法第九十一条第一款中另一可作解释之处是审计监督的内容范围,即“财政收支”和“财务收支”两个概念。这两类收支在实践中涉及范围广泛,概念外延本身比较模糊;而且这两个概念只出现在第九十一条之中,不涉及其他宪法条款。可见宪法在此处预留了比较宽裕的扩张解释空间。

现行审计法第二条第四款正是以宪法第九十一条规定的审计内容为依据,将审计内容进一步明确为:“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。”无论从制宪目的还是从逻辑含义来看,“真实、合法、效益”三个概念都符合宪法第九十一条的表述,而这三个概念又可以延展宪法预留的解释空间:

一是“真实、合法”等概念涉及主体广泛。例如要审计财政收入是否真实、合法,必然要对相关收入的来源进行审计,那么纳税主体就必须被包括进审计范围。又如要审计财政支出是否真实、合法,就必须对所有使用财政资金的单位和个人进行审计或者审计调查,包括使用财政资金的党的机关、人大机关、司法机关、群众团体等等,甚至包括享受财政补贴的商户和农户。如果要审计政府投资的建设工程,除了审计投资方或建设主体之外,必须把设计、承建、供货、监理等方面的主体都纳入审计或者审计调查范围,否则审计不可能进行下去。审计法第三十七条为此专门规定了外部调查程序,亦称“延伸审计”,即财政资金流到哪里审计就延伸到哪里。

二是“效益”概念又展开了另一个解释空间。例如政府行政监管部门的财政收支“效益”应当包括行政监管效果,而根据审计法第三十七条的规定,审计机关要查清监管效果,就有权将审计延伸到该部门监管范围内无论国有还是民营的所有类型主体是否合法合规之上,以及该部门负责监管的各类国有资源、国有资产、各类公共资金、政策措施落实情况之上。

 

四、基于宪法解释方法构造法律规范、扩张审计范围

由此可见,宪法第九十一条第一款中蕴含的扩张解释的空间,不是在审计对象的范围上,而是在财政收支和财务收支的“真实、合法、效益”的延伸范围上。即便接受法律对宪法的立法解释理论,将审计法视为宪法规范的一种实质性的有效解释,也应当从审计内容着手,围绕“真实、合法、效益”这三个概念来构造审计法条文。

例如,可以在“审计机关职责”部分增设条款,明确审计法第二条第三款中的“效益”的具体内容为:(1)国家金融机构和国有企事业组织的“财务收支效益”主要包括生产经营盈亏情况、国家政策措施贯彻落实情况等等;(2)国家机关的“财政收支效益”主要包括国家政策措施贯彻落实情况、法定职责履行情况、行政监管部门对其所监管领域(包括国有和民营的所有被监管对象)的监管效果情况等等。

又如,可增设条款明确规定:“审计机关对金融、投资、公共卫生、建设、自然资源、交通、市场等行政监管部门的监管效果进行审计监督时,依据本法第三十七条的规定,可以根据需要选择其被监管对象进行调查取证。调查取证时可以依法采取该行政监管部门的法定监管手段。”比如银保监会的法定监管手段包括要求金融机构提供财务会计资料、委托会计师事务所进行审计等等,审计机关不必委托事务所,可以直接进行审计,实际上等于将民营的被监管对象纳入审计监督范围。

通过对审计内容而非审计对象的扩张解释来构造审计法规范,能够有效化解上述审计法规范与宪法规范之间张力造成的问题。

其一,该扩张解释完全符合宪法规范的制宪意图及制宪目的,符合宪法解释的原理与规则,且不会造成与其他宪法条款的冲突。既是一种能够成立的宪法解释,也是一种对审计法自身的合宪性解释。

其二,如此构造而成的审计法也可以避免自身的矛盾。既可以解决“总则”部分和“审计机关职责”部分对于审计对象范围的前后规定不一致问题,又使得“总则”部分规定的“真实、合法、效益”等概念在后续条文中得到具体阐释,明了含义,便于执行。

其三,围绕“真实、合法、效益”概念构造的审计法规范能够更全面地落实中共中央、国务院关于审计全覆盖的要求。因为经如此构造的法律规范不必逐一列举待审计的经济门类,审计范围也就不必局限于金融和公共工程领域,也不必局限于“经济社会”方面的政策措施,而是从审计制度的制度目的出发,全面、全方位地将“所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位”都纳入延伸审计的范围,这也正是审计全覆盖的目标。

其四,如此构造而成的审计法也不会造成审计监督与行政监管之间的重复交叉,不会导致行政监管部门与审计监督部门的职能冲突或行政重复处理。反而,通过对行政部门监管效果的审计监督,恰恰可以督促有关行政监管部门不断加强监管、履职尽责。

是否正确应用宪法解释方法,合理构造宪法解释内容,对于宪法解释能否成立、是否恰当极为重要。“法律对宪法的立法解释”或者同类实质性的宪法解释,由于缺失了程序性的说理论证步骤,可能在不知不觉中陷入解释的逻辑误区,在法律体系内部造成张力,引发新的问题。因此,实质性的、默示的宪法解释无法代替程序性的、明示的宪法解释。

2022年3月8日,栗战书委员长向十三届全国人大五次会议作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》时提出,2022年全国人大常委会的主要任务包括落实宪法解释程序机制,回应涉及宪法有关问题的关切。当宪法解释遵循程序机制展开时,宪法解释的方法和逻辑应当成为宪法解释工作中的重要因素,从而有助于消弭法律体系内部的张力,推动我国社会主义法律体系的合宪性建设,这也是对我国现行宪法颁行40年的恰切纪念。

 

作者系中国政法大学法学院院长、教授、博士生导师,国务院参事,本文发表于《法治时代》2022年第7期)


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