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理论文章
 
“八二宪法”与“一国两制”实践
文章字体:【 】 发布日期: 2022-12-28 来源:《法治时代》杂志

韩大元

 

一、问题的提出

今年是1982年宪法(以下简称“八二宪法”)公布施行40周年,也是香港回归祖国25周年。

“八二宪法”实施40年来,为我国的改革开放、经济与社会发展提供了宪法基础,以国家根本法的地位凝聚了社会共识。特别是,“八二宪法”为确立“一国两制”方针,为推动“一国两制”实践的行稳致远发挥了重要作用。根据宪法,全国人大设立特别行政区,制定基本法,并基于宪法第三十一条的授权,使香港继续保持原有的资本主义制度和生活方式不变,以保持繁荣与稳定。因此,香港回归25年的成功实践是“八二宪法”实施的重要组成部分,值得我们认真总结经验,为构建中国自主的宪法学知识体系挖掘其思想与实践资源。因为“一国两制”理论与实践是中国自主宪法学知识体系的标志性成果之一,也是人类历史上独一无二的理论与制度创新。

“八二宪法”实施40年与“一国两制”实践是在统一时空与脉络中进行的,遵循着宪法逻辑、历史逻辑与理论逻辑,两者之间存在着思想与理论上的内在联系。自回归之日起,香港被纳入中华人民共和国宪法秩序之内,宪法和基本法共同构成香港宪制的基础。正如习近平总书记指出的:“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变,中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”基于宪法的认同是落实“一国两制”、制定和实施基本法的法律基础和政治基础,也是“一国两制”成功实践的根本保障。只有回到“八二宪法”的指导思想、制度体系与规范体系,我们才能全面、准确地理解和把握“一国两制”的核心要义以及宪法在依法治港中的根本法地位。

“一国两制”基本方针政策的提出、中英谈判、基本法制定、特别行政区设立以及基本法实施都是以国家宪法为依据,并在“八二宪法”指导下进行的。从时间维度上,随着1980年宪法修改委员会的成立,“八二宪法”修改工作即开始,同时进入探索“一国两制”实践阶段。可以说,没有“八二宪法”就不会有“一国两制”的法律化,不会有基本法以及基本法实施取得的成就,更不会有香港回归25年的成功实践。因此,纪念“八二宪法”公布实施40周年与“一国两制”实践具有内在的价值、规范与实践的关联性。认真归纳总结“八二宪法”实施40年的经验、规律与成就,充分认识宪法在“一国两制”实践中发挥的重要作用,有助于丰富“一国两制”的理论内涵与制度完善,有助于维护宪法和基本法确立的特别行政区宪制秩序,有助于确保“一国两制”事业行稳致远。

 

二、“一国两制”构想的宪法背景

党的十一届三中全会后,以邓小平为代表的中国共产党人把国家统一作为优先的国家战略目标,并在宪法实践中逐步形成了完整的“一国两制”的思想体系。

(一)宪法修改与“一国两制”构想

1980年9月,五届全国人大三次会议接受中共中央的建议,决定修改“七八宪法”,并通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,成立了以叶剑英为主任委员、宋庆龄和彭真为副主任委员的106人宪法修改委员会,经过两年零四个月的起草工作,于1982年12月4日颁布现行宪法。“八二宪法”修改的具体工作是从1980年9月开始的,作为“八二宪法”修改工作的总设计师,邓小平亲自领导“八二宪法”的修改工作,“八二宪法”修改总体思想的确立与“一国两制”构想的形成处于同一时期,这一时期正是邓小平“一国两制”构思形成并趋于成熟的阶段。

1981年2月17日,邓小平委托邓力群打电话给廖承志:香港问题已经摆上日程,我们应该有一个明确的方针,请各部门研究,提出材料和方案,供中央参考。这是邓小平第一次明确提出要研究解决香港问题的总体方案。

同年4月3日,邓小平会见英国外交和联邦事务大臣卡林顿,在回答如何继续保持香港稳定和繁荣的问题时指出:他们的生活方式、政治制度不变,这是一项长期政策,而非权宜之计——是中国政府的正式立场,是可以信赖的,可以告诉香港的投资者,放心好了。

同年9月30日,叶剑英委员长发表关于大陆和台湾实现和平统一的9条方针政策,其中第三条明确提出:“国家统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度的自治权,可保留军队,中央政府不干预台湾地方事务。”一般认为,“叶九条”首次提出“一个国家,两种制度”的表述,但还没有形成完整的概念体系。

1982年1月11日,邓小平在会见美国华人协会主席李耀滋谈到祖国统一问题时指出,“‘九条方针’是以叶副主席名义提出来的,实际上就是‘一个国家,两种制度’。两种制度是可以允许的,他们不要破坏大陆的制度,我们也不破坏他们那个制度。国家的统一是我们整个中华民族的愿望。这不仅有利于子孙后代,在中国五千年的历史上也是一件大事”。在这里,邓小平第一次明确提出“一个国家,两种制度”的完整概念,标志着“一国两制”的构想基本形成。

同年4月6日,邓小平会见英国前首相爱德华·希思时说:“香港的主权是中国的,中国要维护香港作为自由港和国际金融中心的地位……我们新宪法有规定,允许建立特别行政区,由香港人自己组成政府……”离“八二宪法”颁布还有八个多月的时候,邓小平向国际社会清晰地表达了中国新宪法将设立特别行政区,以解决台湾、香港问题的信息。同时,明确了在宪法第三十一条的立法原意中,包含着香港问题的解决。

到了当年9月,按照修宪工作安排,新宪法的基本框架已确定,并开始了全民讨论。在这种背景下,9月24日邓小平会见英国首相撒切尔夫人时,明确提出中国对香港问题的基本立场:即关于主权问题,中国在这个问题上没有回旋余地;1997年以后继续保持香港繁荣;中国和英国政府要妥善商谈如何使香港从现在到1997年的十五年中不出现大的波动。

1982年12月4日“八二宪法”颁布,中国进入“八二宪法”秩序,如何在“八二宪法”框架下实现国家统一提到重要议事日程,“一国两制”理论体系也趋于完善。有了“八二宪法”对“一国两制”方针的确认,尤其是有了宪法第三十一条,国内外对香港回归的宪法基础问题有了基本共识与合理期待。

1983年4月22日,中央政治局举行扩大会议,审议《修改方案》。在会议上,邓小平指出:“十二条”是我们下个月开始同英国谈判的基本方针,谈判首先要前提,就是1997年中国收回香港,这个问题是不容讨论的。同时提出,1997年中国收回香港之后,香港怎么办?怎么样保持香港的繁荣?保持繁荣的办法就是若干不变。对谈判的前景,邓小平指出,谈判可能谈好,也可能谈不好,如果谈不好,明年9月我们也要单方面宣布1997年收回香港,并同时宣布中国收回香港以后的一系列政策,就是这“十二条”。对“十二条”中的“五十年不变”问题,他也专门做了说明,说“这样规定可以使香港人放心,减少他们疑虑,可以使人们更感到我们政策的连续性、可靠性,有利于我们同英国谈判,有利于顺利收回香港和保持香港的繁荣,所以‘五十年不变’是个大问题”。另外,对将来特区政府由香港爱国者为主体组成的问题,他指出,“爱国者标准就一条,赞成中国收回香港,拥护国家统一”。这些论述是邓小平对“一国两制”以及保持香港繁荣稳定的政治判断与意志,勾画了“一国两制”的核心要素。

1983年6月25日,邓小平会见第六届全国人民代表大会第一次会议和政协港澳代表和委员时谈道:港人治港要有什么条件?只要一个条件,就是爱国者。什么是爱国者?赞成、主张祖国统一的就是爱国者。人们担心变。1997年以后我们谈的这一套会不会变?我们说不变。只讲不变还是空的。我们考虑定个年限,总的是保持香港自由港、国际金融中心的地位,还有法律等等。我们先来个五十年不变好不好?五十年够长了,讲五十年比不讲年限好,更能使大家放心。今天讲的有一点新的,就是五十年。回归以来,基本法第五条规定的“五十年不变”引起社会高度关注,也引发学界不同的评价。邓小平这句话明确提出了“五十年不变”的背景与内涵,有助于我们深入认识“一国两制”丰富的内涵,也为解释基本法第五条提供立法原意。

1984年6月22日、23日,在接见香港各界朋友时邓小平再次强调“一个国家,两种制度”,并完整地阐述其理论构想,提出中国政府为解决香港问题所采取的立场、方针、政策是坚定不移的。“一个国家,两种制度”,具体说,就是在中华人民共和国内,十亿人口的大陆实行社会主义制度,香港、台湾实行资本主义制度。这个政策不会变。对香港的政策长期不变,影响不了内地的社会主义。这是邓小平有关“一国两制”理论最完整的表述,内涵丰富,标志着“一国两制”理论体系的形成。

(二)宪法第三十一条为“一国两制”提供宪法依据

1982宪法修改草案的最初方案中,并没有考虑在宪法中写入国家统一的相关条款,也就没有写宪法第三十一条的方案。后来,学界的部分学者和宪法修改委员会部分委员提出国家统一条款的制定问题。如1981年1月9日到10日召开的第二批外地知名学者来京座谈会上,针对宪法序言“争取台湾回归中国,实现祖国的统一”的表述,大家形成共识。

在这种背景下,为解决台湾问题提供宪法上的依据,宪法起草小组拟定了宪法第三十一条,并相应地在宪法第六十二条13项关于全国人大职权中规定:“决定特别行政区的设立及其制度。”它为落实“一国两制”的伟大构想,为解决台湾问题提供了宪法依据。

为了在宪法修改草案中体现“一国两制”精神,宪法草案讨论稿增加了第三十一条和第六十二条13项。宪法第三十一条规定国家设立特别行政区,由全国人民代表大会以法律规定特别行政区的制度。宪法第三十一条主要是为设立特别行政区主体和制度设计提供宪法依据,宪法以“隐含的写法体现‘一国两制’精神”,并确认“一国两制”为国策。同时为将来的国家统一做准备,如果国家统一了,全国人大可以通过法律具体规定特别行政区内实行的制度,保留宪法规范应有的弹性。

当时设计宪法第三十一条时是否只针对台湾问题的解决,从相关背景资料看,宪法条文中虽没有出现“一国两制”字眼,但这一条实际上体现“一国两制”方针,既针对台湾问题,同时包括香港问题的解决,因为这一条“有利于我国的和平统一,包括解决台湾、香港问题”。1982年11月26日,宪法修改委员会副主任委员彭真向第五届全国人大第五次会议所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中,对宪法第三十一条做了如下说明:“去年(1981年)‘国庆节’前夕,全国人大常务委员会委员长叶剑英同志发表的谈话中指出,实现和平统一后,台湾可以作为特别行政区,享有高度的自治权。这种自治权,包括台湾现行社会、经济制度不变,生活方式不变,同外国的经济、文化关系不变等等。考虑到这种特殊情况的需要,宪法修改草案第三十一条规定……”同时,在报告中提出国家统一,要坚持原则性与灵活性相结合,即在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面,我们是决不含糊的。同时,在具体政策、措施方面,我们又有很大的灵活性,充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿,这是我们处理这类问题的基本立场。“这类问题”,自然包括香港问题的解决,“虽然香港、澳门的情况与台湾不完全相同,但可建立特别行政区,实行‘一个国家,两种制度’的方针,这是相同的”。

通过宪法第三十一条将“一国两制”法律化,为特别行政区实行资本主义制度提供了合宪性,体现一种高超的宪法艺术与政治智慧。

 

三、香港基本法起草过程中“八二宪法”发挥的作用

《中英联合声明》签署以后,根据中华人民共和国宪法,制定了香港特别行政区基本法,规定未来设立的香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。

(一)基本法起草过程中宪法与基本法关系

1985年7月1日,基本法起草委员会在北京正式成立,到1990年通过基本法,基本法起草工作前后经过了五年多时间。

在基本法起草过程中,宪法与基本法、宪法在香港的效力及其适用问题引起大家高度关注。由于缺乏对国家政制的基本了解,香港社会各界对“社会主义宪法”是否在香港适用以及如何适用等问题表达了一些担忧。部分起草委员提出,对宪法在特别行政区适用的问题,希望全国人大清晰说明哪些宪法条款适用于香港、哪些不予适用。基于对“一国两制”的基本共识,大家对宪法具有最高效力是普遍认同的,认为宪法的最高性与有效性是绝对的。因为特别行政区是属于中国的一个行政区域,但宪法的适用性是视地区本身的情况及特殊性而定的,有部分条文不适用于特别行政区。

在基本法的起草过程中,起草者们坚持了宪法作为国家根本法的立场与观点,承认宪法在特别行政区的最高效力,宪法适用于特别行政区,此时不应区分具体条款的效力。同时认为不宜具体规定宪法每一条的效力问题,应从宪法整体上观察问题,不拘泥于形式主义法律。宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,基本法是根据宪法制定的,而宪法又允许特别行政区可以实行不同于全国其他地区的制度和政策。因此,在香港特别行政区实行的制度和政策,将以基本法的规定为依据。

(二)基本法是根据宪法制定的

香港基本法是全国人民代表大会根据宪法制定的基本法律,它必须符合宪法规定才能有效,这是法律有效性的内在要求。基本法序言规定,根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。同时序言规定,根据宪法第三十一条,设立香港特别行政区。这一表述明确了整部宪法是基本法制定依据,而设立特别行政区的宪法依据是第三十一条。这种规范的表述是清晰的,也是明确的。值得注意的是,不仅仅是宪法第三十一条,而是整部宪法是制定基本法的依据,因为关于中央与特别行政区的关系以及国旗、国徽、首都等内容涉及宪法的其他许多条文,也需要以这些条文为依据。

香港基本法序言规定,“根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。国家对香港的基本方针政策,已由中国政府在中英联合声明中予以阐明”“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法”。这一规范表述明确了制定基本法和建立香港特别行政区的宪法根据。

(三)基本法的合宪性宣告

1990年4月4日,七届全国人大三次会议表决通过香港基本法时,为了消除香港居民对宪法与基本法关系不必要的担忧,同时通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》(1990年4月4日)。这个决定的核心内容是:香港基本法是根据宪法按照特别行政区的具体情况制定的,是符合宪法的;特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港基本法为依据;基本法自1997年7月1日起实施。该《决定》既是对基本法的合宪性判断,也是对宪法相关条款的解释。

基本法合宪性宣告实际上解决了“基本法违宪”的可能性以及由此带来的公众忧虑。正如“关于《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定(草案)》的说明”所指出的:“为了进一步明确香港特别行政区基本法的法律地位,法律委员会经同有关方面研究,建议这次大会在通过香港特别行政区基本法时作出关于香港特别行政区基本法的决定,并起草了决定(草案),明确香港特别行政区基本法是根据我国宪法、按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。”由于基本法是全国性法律,在包括香港在内的全国实施,故基本法合宪性宣告也解决了基本法实施中的内地制度与基本法可能不一致的规范冲突,为基本法顺利实施排除可能的障碍。

(四)基本法起草过程中宪法学家的贡献

在基本法起草过程中,宪法学家群体发挥了重要作用。1980年9月15日召开的宪法修改委员会第一次全体会议决定设立宪法修改委员会秘书处,胡乔木为秘书长,吴冷西、胡绳、张友渔、王汉斌等为副秘书长。9月17日,秘书处举行第一次会议,吸收王叔文、肖蔚云、许崇德、孙立为秘书处成员。秘书处的主要职责是,在彭真的领导下进行宪法条文的具体草拟工作。

1985年6月18日,香港基本法起草委员会设立,包括内地委员36人和香港委员23人共计59人。张友渔、王叔文、肖蔚云、许崇德、吴建璠等教授以参与“八二宪法”修改过程的宝贵经验为基础,作为基本法起草委员会委员深度参与基本法起草工作,为在国家宪法框架内,实现“一国两制”方针的法律化作出了重大贡献。基本法委员会分五个专题小组,分中央与特别行政区关系、政治体制、居民的基本权利与义务、经济专题小组和教育、科学、文化、体育与宗教等专题小组。中央与特别行政区专题小组由邵天任、黄丽松为负责人,成员中包括吴建璠等;居民基本权利与义务专题小组,由李福善、王叔文为负责人;政治体制专题小组由查良镛、肖蔚云为负责人,张友渔、许崇德等作为委员。许崇德教授同时参加了教育、科学等专题小组。这些特殊经历,为老一辈宪法学家从宪法的高度,审视基本法起草中遇到的宪法与基本法关系、确立宪法在特别行政区效力等问题提供了经验与智慧,也为我们留下了宝贵的基本法理论资源。

 

四、宪法在依法治港中发挥的根本法作用

香港回归25年来,宪法在依法治港中发挥了根本法作用,宪法与基本法共同构成特别行政区宪制基础,为“一国两制”的成果实践发挥了积极作用。主要表现在:

(一)明确宪法整体上适用于特别行政区

香港特别行政区是中华人民共和国不可分割的一部分,对特别行政区的宪制基础必须在国家主权唯一性和宪法确定的单一制前提下进行讨论。任何主权国家的宪法都对主权下所有的空间有效力,及于这一主权国家下的所有公民,这是由宪法效力的最高性所决定的。国家宪法作为一个整体,并不存在效力上的分割性,特别行政区基本法的效力源于宪法。“一国”是“两制”的前提和基础,脱离了宪法的有效性,其他法律都将成为无源之水、无本之木。

(二)确立宪法与基本法共同构成特别行政区宪制基础

“一国两制”实践中,确立“宪法和基本法共同构成香港宪制基础”的命题具有重要的意义,也是基本法实施25年来取得的基本社会共识与规范共识,为基本法的实践奠定丰富的宪法基础。

2014年,《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中明确提出,宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。2017年,习近平总书记在《庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》中指出:“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变,中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法,是全国各族人民共同意志的体现,是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律,规定了在香港特别行政区实行的制度和政策,是‘一国两制’方针的法律化、制度化,为‘一国两制’在香港特别行政区的实践提供了法律保障。”这个论述为正确认识香港特别行政区的宪制基础,发挥宪法在依法治港中的重要作用,提供了根本的指导方针。

这一命题的提出也是基本法理论发展的重要创新,澄清了回归以来政界、学术界存在的一些模糊认识,明确了宪法与“一国两制”、宪法与基本法等重大的理论与实践命题。

首先,明确了宪法是香港特别行政区制度的法律渊源。宪法第三十一条确立了三项内容:其一,特别行政区本身是根据宪法设立的,从而使宪法成为特别行政区的根本上的法律来源。其二,特别行政区的制度可以不同于内地的社会主义制度,从而为确立“一国两制”的方针提供了直接的宪法规范依据。其三,在特别行政区内实行的具体制度由全国人民代表大会以法律规定,也就是说全国人民代表大会代表中央具体确定特别行政区实行的具体的制度。换言之,就是香港特别行政区政制的主导权在中央,由全国人民代表大会通过法律的形式规定,具体表现为全国人民代表大会制定和修改特别行政区基本法的权力。宪法第六十二条对此作了具体规定,“全国人民代表大会行使下列职权:……(十四)决定特别行政区的设立及其制度”。

其次,明确了宪法对香港特别行政区具有直接的效力。宪法作为一个国家的根本法,对包括特别行政区在内整个国家的空间范围都有直接的效力,但由于宪法中包含着多元价值,其规范在各地的效力的具体表现形式可能是不同的。比如宪法中的社会主义制度的条款,在全国范围内都具有直接的效力,但对于香港特别行政区而言,由于宪法确立保障“一国两制”的原则,该条款可以不适用,但必须予以尊重,不能进行以推翻党的领导和社会主义制度为内容的政治活动。

最后,明确了“一国两制”实践中中国共产党的领导地位。按照宪法,中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,而中国特色社会主义一个重要特色就是“一国两制”。

(三)“严格依照宪法和基本法办事”

从过渡时期最早提出的“按照基本法的规定”到基本法实施初期沿用“严格依照基本法办事”,再到基本法深入实施时期的“严格依照宪法和基本法办事”的演进,体现了我们对“一国两制”规律性认识的不断深化。

香港回归和基本法实施初期,为了维护和促进香港的繁荣稳定,中央强调的“严格按照基本法办事”所针对的对象主要是中央人民政府、中央各部门和省、自治区、直辖市,要求它们不得干预特别行政区依照基本法规定自行管理的事务。

在基本法实施初期,强调“严格依照基本法办事”,主要是针对香港政制发展问题,要求香港政制发展要依照基本法的规定循序渐进地开展。从总体上看,2012年党的十八大以前,长达十五年,香港社会一般提基本法多,很少提宪法,普遍存在对宪法以及国家认同了解不深的现象。这种局面,到了党的十八大以后有了转变。

基本法实施进入深化时期,“一国两制”在香港的实践也遇到了新情况、新问题。香港社会还有一些人否定宪法对基本法和“一国两制”方针政策的保障作用,甚至出现分割宪法和基本法,否定宪法对特别行政区作用的现象。在这种背景下,中央开始强调全面准确理解和贯彻“一国两制”方针,强调宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础这个重大命题。

2014年10月,在中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,党中央首次提出了“严格依照宪法和基本法办事”的表述。

2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求,“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治,坚定维护国家主权、安全、发展利益,维护香港、澳门长期繁荣稳定,绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为,绝不容忍任何分裂国家的行为”。这是党中央首次对“严格依照宪法和基本法办事”进行具体化阐述。

2021年12月,国务院新闻办发布的《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书指出:“严格依照宪法和基本法办事,坚持依法治港。必须巩固宪法和基本法共同构成的宪制基础,维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序,把宪法和基本法作为处理特别行政区事务的最高准则。”

至此,强调“严格依照宪法和基本法办事”成为党代会报告、政府工作报告和政协工作报告中不可或缺的内容之一,也成为中央依法治港的基本方针。

(四)宪法在完善特别行政区国家安全法律机制和选举制度中的作用

2019年“修例风波”以来,针对“一国两制”实践出现的新情况,为了维护国家主权、安全与发展利益,全国人大及其常委会根据宪法和基本法的规定,采取一系列举措,为“一国两制”的行稳致远提供了法治保障。

2020年5月28日,十三届全国人大三次会议通过的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》明确了《决定》的依据是宪法第三十一条、六十二条第2项、第14项、第16项以及基本法相关规定。这是第一次在全国人大《决定》中具体列举宪法规定,包括兜底条款。6月30日通过的香港国安法第一条明确,根据“中华人民共和国宪法、香港特别行政区基本法以及全国人大的决定,制定本法”。

2020年8月11日,十三届全国人大常委会第二十一次会议通过的《全国人大常委会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》、11月11日第二十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》,以宪法为依据,采取创制性方式,解决了香港立法会继续履行职责与个别立法会议员资格的问题,有效地维护了宪法权威,及时解决基本法实施中出现的重大实践问题。

2021年3月11日,十三届全国人大四次会议通过的《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》的依据中,同样列举了宪法第三十一条、六十二条第2项、第14项、第16项以及基本法、香港国安法。根据全国人大的《决定》,3月30日第十三届全国人大常委会第二十七次会议修订通过《香港特别行政区基本法》附件一、附件二。

由于宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础,表明作为香港的宪制基础,宪法与基本法是两者缺一不可的,既不能离开宪法谈基本法,也不能脱离基本法来谈宪法的效力。

(五)特别行政区法院在审理案件中援引宪法

从香港回归之日起,香港告别了英国的宪法秩序,回到中华人民共和国宪法秩序,包括行政、立法、司法在内的特别行政区架构被纳入国家宪法体制之中,以体现国家主权。同时基于“一国两制”基本方针,基本法规定了富有特色的特别行政区司法体系,既维护司法主权,同时充分尊重普通法的传统,通过授权形式,使香港司法机关发挥人权保障的功能,确保司法的稳定预期。

香港回归以来,特区法院在宪法和基本法框架内,积极履行法律赋予的审判权,为解决社会纠纷、维护香港法治秩序发挥了积极作用。其中,因应宪制秩序的变化,努力在审判活动中体现宪法精神,在一些案件中援引宪法,力求通过个案体现宪法和基本法共同构成的宪法秩序,回应社会关切。自香港回归以来,特区法院在司法判例中不断援引中国宪法作为裁判的说理依据。据不完全统计,这样的司法判例至少有39个。判例所援引的宪法条款分布于宪法的各个章节。其中,最常援引的条款是序言、第三十一条、第六十七条第3、4项等作为“一国两制”方针和香港基本法的宪法基础的条款。此外,援引条款也包括第十、第十一、第十三、第十六条等总纲条款,第四十一、第四十九条等公民的基本权利和义务条款,第五十七、第五十八、第八十九条等国家机构条款,以及第一百三十六条国旗条款(2018年修宪前)。

上述几个问题是“八二宪法”在“一国两制”实践中发挥作用的例证,也是“八二宪法”确立的“一国两制”方针的具体落实。早在1992年,在纪念“八二宪法”颁布十周年时,时任国务院港澳办主任鲁平就指出,宪法在特别行政区适用、特别行政区的权力来源问题、基本法解释“这些问题的复杂性及其在基本法中的成功处理,充分说明了宪法原则对实施‘一国两制’方针政策的重要作用,而‘一国两制’在基本法中的具体贯彻又极大地补充和发展了宪法原则”。

香港回归祖国25年,经历了风风雨雨,在实践中虽面临一些争议与挑战,但“一国两制”始终保持着强大的生命力,体现着文明、和平、开放与包容精神。目前,香港正面临着各种挑战,基本法是我们战胜各种困难的法宝,我们要倍加珍惜基本法实施取得的成就。

党的十九届六中全会决议提出:“香港、澳门回归祖国后,中央政府严格按照宪法和特别行政区基本法办事,保持香港、澳门长期繁荣稳定。”《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书强调,国家主体实行的社会主义制度与特别行政区实行的资本主义制度并行不悖,但主次关系不能颠倒。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是宪法确定的国家宪制秩序的核心,是国家宪法制度的灵魂,在特别行政区必须切实尊重和维护。无论是从历史的角度还是现实的角度,中国共产党的百年历史与香港的前途与命运密不可分。中国共产党的领导才是实现香港的回归,并使之由乱到治的根本保证。恢复对香港的主权始终是中国共产党人为之奋斗的一部分,也是“八二宪法”实施所取得的重大成就。

历史已证明并将继续证明,作为“一国两制”这一前所未有的伟大事业的开创者、推动者、实践者与维护者,中国共产党有信心、有智慧、有能力,既把实行社会主义制度的内地管理好、建设好,也把实行资本主义制度的香港管理好、建设好,以“一国两制”的丰富实践为人类政治文明的发展与进步作出贡献。

 

作者系中国人民大学法学院教授,中国法学会宪法学研究会名誉会长,本文发表于《法治时代》2022年第7期)

 


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