浙江省东阳市辖有18个乡镇375个行政村（社区），每年涉及拆迁、土地流转、招商引资的政策、合同几千件，因乡镇（街道）重视度不高、合法性审查存在体外循环，涉法涉诉风险隐患较大，信访和矛盾纠纷多发。2021年以来，东阳市涉及乡镇（街道）的行政争议量占到全市的51.2%，败诉、纠错量占全市5成以上。

乡镇（街道）法治工作一直是法治政府建设的薄弱点，人民群众对乡镇（街道）行政的满意度直接关系到整体社会治理。基层合法性审查工作普遍存在“人少事多效率低”、“应审尽审率”“意见采纳率”不高等现象，究其原因主要是乡镇（街道）主要领导法治意识不够强，审查责任不明确，法律人才缺口大，决策者无法准确把握法律风险，由此引起的败诉案件、群体性事件多发，亟需建立一套审查力量、审查范围、审查机制全覆盖的办公生态，加强乡镇（街道）合法性审查工作标准化建设，并以此全面提升乡镇（街道）法治化水平。

东阳市紧抓“数字化改革”契机，通过系统重塑、流程再造、制度重构，强势推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作落地见效。2020年5月，以南马镇为试点，创新建设乡镇合法性审查全新闭合式办件平台，依托党政办公内网搭建申报、初审、审查、反馈全闭环线上流程，并着力推进乡镇合法性审查有队伍、有标准、有台账的规范化建设。

“以前，镇政府一年做‘被告’10余次，涉法信访几十件，自实施合法性审查‘一个系统管到底’以来，信访量明显下降，行政诉讼量为零。”9月17日，谈起如今的乡镇（街道）合法性审查工作，东阳市南马镇党委副书记张涌泉很是欣慰，“我们组建了一支由党政办、司法所、法律顾问组成的合法性审查队伍，审查机构设在党政办，除了对乡镇本级重大涉法事务进行合法性审查外，还将该工作延伸到了辖区的花园村，作为村级试点进行探索。”

南马镇只是一个缩影，作为全省合法性审查与行政决策最佳实践试点县市，东阳市积极迭代升级“乡镇（街道）合法性审查数智应用”，经过两年的拓展变革，打造成了链条闭环、机制健全、决策智能的审查系统，被评为2022年全省第一批“数字司法好应用”。

“模块化+集成化”，打造闭环管控新平台

2021年6月，在南马镇办件系统基础上，东阳市对合法性审查应用进行流程再优化，设置申办、审查、查询、决策四个模块，在各模块中增添岗位责任人、材料清单、超期办理提醒，提高系统流转效率。2022年6月，基于浙政钉系统构架，打造“全流程闭环式”合法性审查通用流程，囊括办件申请、材料初审、合法性审查、领导决策、绩效考核五大环节，明确各环节的责任人和工作职责，并在系统内设定工作流程和审查标准，推进互联互通，实现全流程监督、全区块覆盖、全方位处置，有效破解部门推诿、交叉管理等难题，实现了审查力量、审查范围、审查机制的三个转变。审查力量从“单一”向“复合”转变，实施“三重审查”（党政办初审、司法所复审、法律顾问联审），未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体审议或决策，形成以乡镇（街道）为责任主体、司法所具体实施、法律顾问紧密协助的基层合法性审查格局。同时，审查范围从“重点”向“全面”转变，实行党的规范性文件、行政规范性文件、行政机关合同、重大行政决策、重大行政执法决定五大涉法事项全覆盖。审查机制从“初级”向“规范”转变，建立审查标准指引、三级逐审列席、专家咨询会审等机制，乡镇（街道）班子集体讨论重大事项时，必须邀请法律顾问、司法所负责人列席，确保决策合法、合规、合理。

2022年7月，东阳市佐村镇人民政府与常州某某文化发展有限公司计划投资建设总用地约51.9亩的大型山区康养社区，双方拟定投资管理协议书后通过乡镇合法性审查数智应用报审，共审查出高风险点10处，涉及公司运作、违约责任等，中风险点4处，涉及项目产权分割、土地征用纠纷处置等，低风险2处，采纳修改意见13条，避免了2950万的资金损失，并将原本至少需要5个工作日的审查时间缩短至2个工作日，显著提升办件效率。

“‘合法性审查应用’通过监督前移，为我们把好法律风险关，不仅挽回了经济损失，还把矛盾纠纷消除在萌芽状态。”佐村镇镇长许杨贤说道。

“规范化+联动化”，创新数字审查新模式

东阳市早在2020年5月编印了《乡镇（街道）合法性审查规范化建设工作手册》，制定审查管理办法、绘制审查工作流程，详细规定了五类办件工作清单，规范事项的提起、流转、审查、报批等程序，实施标准化运作。同年9月，东阳市委依法治市办出台《关于推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作实施意见》，明确重大涉法事务未经合法性审查或审查不合法的，不得提交集体审议或出台。

东阳市创新推出县级总管、镇街主管、购买服务三联动模式，即市本级统筹主导，指导各乡镇（街道）规范实施合法性审查全覆盖工作，镇街承担主体职责，组织司法所、法律顾问开展合法性审查，乡镇政府购买第三方服务辅助合法性审查。

东阳市在系统内设置五大办件类型的送审材料、合法性审查意见书等13套标准化通用模板，建立法律法规库，包含现行有效的法律法规规章以及大量行政规范性文件，供办件人员一键智能查询。“以前，我们审查一个办件需要花费大量时间去查找、比对法律法规和规范性文件，现在有了这个库，为我们节省不少精力。”东阳市城东街道法律顾问张大阳说道。据统计，审查人员出具审查意见的时间缩短71％以上，有效提升了工作效率。

在建立工作规范的同时，还完善了常态化监管机制。建立法律顾问工作规则，明确法律顾问工作职责、监督考核等内容，通过系统办件量、合法性审查质量等要素对法律顾问业务、乡镇（街道）合法性审查工作的落实情况进行考核。开发数字驾驶舱，对各乡镇（街道）的合法性审查工作情况开展动态监管，利用大数据分析、五维绩效评估体系，定期通报工作考核情况，对发现的问题及时督促整改。

截至目前，东阳市已通过应用系统开展合法性审查1200件，发现问题并提出意见建议21,202条，采纳率达到90％以上。   

“数字化+智能化”，激发数字审查新动能

东阳市创新推出人工智能辅助审查，在“乡镇（街道）合法性数智审查应用”中构建了智能审查分析模型，进行智能全文比对，提供智能审查对照、智能生成白皮书、合法性审查意见书等智能化工具，改变人工审查效率低、工作量大的局面，提升办件质效。同时，构建法律风险三色图，根据审查结果自动评估风险等级，按照高中低分为红黄蓝三色，实时统计各办件、各类型、各乡镇的三色数据，自动发出预警提示，辅助乡镇街道法治政府考核。

“以前因为不掌握法律知识，对法律顾问的审查意见只能充当‘二传手’。”东阳市虎鹿司法所所长说道，“现在，我在审查乡镇与某物资公司房屋租赁合同时，利用人工智能辅助审查功能对法律顾问的审查意见进行复核，发现了减损利害关系人合法权益的条款，提出了核实房屋出租产权及承租情况的建议意见，弥补了法律漏洞。”

乡镇（街道）审查人员专业能力不足、人手短缺等问题较为突出，这种状况一时难以改变。“有了人工智能辅助审查，‘普工’立马成‘技工’，再加上法律顾问的帮助，这些问题就迎刃而解了。”东阳市司法局局长马红斌表示。

该系统还建立了“一屏两端”，可视化大屏全方位、可视化展示各乡镇办件与复议诉讼趋势分布、五维指标画像、意见风险等级分布等模型。复议诉讼趋势分布根据行政复议收案量、复议纠错率、一审诉讼收案量、一审败诉率直观体现合法性审查工作成效。五维绩效评估体系可以根据办理过程数据，支持5个固定指标（应审尽审率、意见采纳率、风险预防、审查效率、人员占比）的自动算分和排行，清晰直观展示办件质量，移动端应用解决了节假日期间办件问题，进一步提升审查效率，推进法治政府建设。

多招齐发，成效明显。东阳市以数字化改革为契机，重构合法性审查闭环管控流程，健全配套制度与工作手册，创新绩效评估与决策辅助体系，全面提升乡镇（街道）法治化水平和综合治理能力。“乡镇（街道）合法性数智审查应用”被列入浙江省委改革“一地创新、全省共享”“一本账S0”，流程清晰、审查智能、决策直观，具有易复制、可推广的借鉴意义。目前金华地区各市县已全面启动推广试运行，下一步，东阳市将认真总结试运行经验，形成制度成果、理论成果，为全省推行提供基层实践。

（作者马红斌系东阳市司法局局长，卢丹萍系东阳市司法局政府法律事务科科长）

（责任编辑：黄筱婷）