姚雯/漫画

　　让官民争议的“减压阀”更管用

全国人大常委会行政复议法执法检查“收官”　国务院起草的行政复议法修订草案年内提请常委会审议

　　四年前,山东省滨州市一村民孟某在自家承包的责任田里盖了鸡舍养殖土鸡,两侧栽植了白杨树。后来征地涉及该责任田,滨州市高新区将鸡舍认定为违法建筑,于今年2月送达责令限期拆除决定书。孟某提出行政复议,滨州市政府审理时认为,高新区未提交作出决定的证据材料,应视为行政行为没有证据,违反法定程序,决定依法撤销责令限期拆除决定书。

　　老百姓与行政机关发生争议,除了花钱到法院打官司,还有没有其他途径?除了信访,还有没有更高效的渠道?这一案例给出了答案:行政复议。

　　从1991年1月国务院行政复议条例实施到1999年10月行政复议法施行,再到2007年8月行政复议法实施条例的实施,我国行政复议制度不断细化和完善。

　　20多年过去了,随着改革进入攻坚期,行政复议体制日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面。行政复议法执法情况如何,有必要进行认真审视。

　　行政复议减压阀作用日渐强化

　　行政复议是以法律形式建立的行政机关内部的监督和纠错机制,被称为官民争议的“减压阀”。与行政诉讼相比,二者的相同点都是“民告官”,区别在于复议是行政机关内部纠错监督,而诉讼是审判机关对行政部门的监督。行政诉讼一审周期三个月,复议只需两个月;诉讼需要费用,复议免费;诉讼对抗激烈,复议较为灵活。

　　正是由于具有这些优势,行政复议从建立起影响力不断扩大。据统计,到2013年,全国各级行政复议机关共收到行政复议申请112万件,其中受理101万件,审结92万件,行政复议综合纠错率约为35%。从申请复议的内容来看,与群众利益相关的交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障等方面的案件占较大比例。

　　那么,行政复议法实施中遇到了哪些新问题?2013年9月上旬至10月中旬,全国人大常委会行政复议法执法检查组分6个小组,分赴辽宁、上海、黑龙江、宁夏、山东、贵州等6省(区、市)开展检查,并委托内蒙古、江苏、重庆等9省(区、市)人大常委会对本行政区域内行政复议法的实施情况进行检查。这是行政复议法实施以来,全国人大常委会首次对该法实施情况进行检查。

　　2013年12月,十二届全国人大常委会第六次会议期间,执法检查组向常委会作了检查行政复议法实施情况的报告,常委会进行了审议。执法检查报告认为,国务院和地方各级政府重视行政复议法的实施,把行政复议作为化解行政争议、维护社会稳定、转变政府职能、推进依法行政的重要工作来抓,摆上议事日程,精心组织实施,取得了明显成效。

　　据介绍,为解决行政复议资源配置不合理、社会公信力不高、权威性不够等问题,自2008年起,国务院法制办开始推动以案件审理权限相对集中、吸收外部力量参与案件审查为主要内容的行政复议委员会试点工作,目前已有24个省(区、市)的190多个市、县开展试点。对行政复议案件通过听证方式进行审理、广泛运用调解和解方式结案、复议决定书网上公开制度等探索,提升了行政复议的公信力。

　　行政复议法贯彻实施存在四方面困难和问题

　　成绩是一个方面,从这次执法检查的情况看,行政复议法的贯彻实施还存在不少困难和问题。

　　行政复议的公众知晓率和信任度不高。由于行政复议法宣传的广度和深度不够,群众遇到行政纠纷时愿意选择行政复议维权的人不多,进入复议渠道的行政争议总量较少,多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍,呈现“大信访,小复议”的格局。行政复议作为“方便、快捷、免费”的规范化行政纠纷解决机制,其作用远未得到充分发挥。

　　行政复议办案质量和效率有待提升。当事人在复议后提起诉讼或者信访的比例偏高;行政复议办案效率不高,延期办理现象较为多见;行政复议决定书缺乏论证和说理,难以令当事人信服;对涉及信息公开等新类型案件的应对能力不足。

　　行政复议能力建设亟待加强。不少县级政府法制机构是政府办公室内部挂牌机构,约38.2%的县级政府没有设立法制机构或者只挂牌无编制,平均每个县级政府专职行政复议人员不到1人。在执法检查涉及的15个省份1407个县中,2011年和2012年,分别有306个县和277个县没有办理行政复议案件,有的县甚至从行政复议法实施以来没有办理一起行政复议案件。但这些县每年信访数量少的三四百件,多的上千件。

　　行政复议体制和工作机制尚需完善。目前县级以上政府和政府相关部门都具有行政复议职权,仅地方行政复议机关就有30450个,行政复议资源分散,资源配置效率偏低,“无人办案”和“无案可办”现象并存。多数复议机关办理行政复议案件以书面审查为主,程序繁杂且不够公开透明。现行法律法规中关于行政复议证据的种类、举证责任、复议机构调查取证、证据保全、质证等缺少系统规定,实践中随意性大。

　　检查过程中,不少政府部门、专家学者、律师、行政复议申请人提出,现行行政复议法不能完全适应新形势新情况的需要,亟待修改完善。而本届全国人大常委会已将修改行政复议法列入立法规划。

　　国务院法制办正抓紧修改行政复议法,力争年内将修订草案提请审议

　　执法检查重在改进工作。十二届全国人大常委会第六次会议后,国务院法制办会同中央编办、监察部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国家信访局等6个部门对执法检查报告及审议意见所提问题和建议逐项研究,提出了改进工作的措施。

　　今年5月,国务院办公厅致函全国人大常委会办公厅,转报国务院法制办《关于落实全国人大常委会行政复议法执法检查报告及审议意见的报告》(下称《报告》)。

　　记者在《报告》中发现,国务院有关部门从进一步提高对行政复议工作重要性的认识、畅通行政复议渠道、加强行政复议能力建设、提高办案质量、完善法律制度5个方面提出了改进措施。

　　《报告》透露,执法检查报告及审议意见明确要求抓紧完善行政复议法律制度。国务院法制办正起草行政复议法修订草案,重点研究创新行政复议体制机制、完善行政复议程序、理顺行政复议与信访等制度的关系等问题,力争年内提请全国人大常委会审议。

　　据悉,按照监督法及全国人大常委会执法检查工作有关规定,全国人大内务司法委员会、法律委员会对国务院相关部门整改情况进行了跟踪监督。今年6月9日,内司委、法律委召开会议,认真研究了《报告》,并听取了国务院法制办、公安部、司法部、人力资源和社会保障部、国家信访局等单位落实执法检查报告及常委会审议意见情况的汇报。

　　6月18日,内司委、法律委向全国人大常委会提交了审议意见,认为国务院有关部门提出的改进工作的具体措施具有较强的针对性和可行性。审议意见认为,当前,我国正处于社会矛盾的多发期,行政争议的数量上升,解决的难度增大,群众对依法快速解决行政纠纷的期待和要求迫切。要把行政复议工作摆到治国理政的重要位置,认真解决行政复议法实施中存在的突出问题,建立健全高效便捷的行政纠纷解决机制。

　　修改完善行政复议法律制度,统筹考虑行政复议、行政诉讼和信访的关系,充分发挥法律制度的合力,已经成为共识。对此,全国人大常委会委员韩晓武等多位常委会组成人员表示,要通过对该法的修改,强化行政复议救济功能,扩大行政复议范围,实行行政复议集中管辖,规范行政复议程序,完善行政复议与行政诉讼、信访的衔接机制,建立回避、听证、质证、证据等制度,提高行政复议的公正性和公信力。张淑琴等全国人大代表还认为,应明确行政复议委员会的组成、定位和功能,真正赋予行政复议委员会制度上的合法性。

　　人们有理由相信,以行政复议法修改为契机,行政复议这一官民争议的“减压阀”将更加管用。 (姜洪)