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一种特殊行政复议案件法律问题之探究

发布时间:2019/1/24 14:36:53 来源:中国普法创新网 编辑:吴召 作者:汤威

本网1月24日讯(汤威)近期,机构改革工作如火如荼全面开展,从中央到地方都在重新组建司法行政机关——将司法行政部门、政府法制办公室(政府法律顾问室、政府行政复议办公室)的职责整合,重新组建司法行政部门,作为政府组成部门,不再保留政府法制办公室(政府法律顾问室、政府行政复议办公室)。在原来的这两套系统中,法制办是代表政府的对外应诉、对内监督复议的承办部门,且无行政执法权,而司法行政机关作为职能部门,对外是具有行政执法权的。二者整合后将产生如下的法律问题:

一、新的司法行政机关组建后,将出现司法行政机关既是具体行政行为的作出机关,又是行政复议的决定机关。当事人对司法行政机关的执法行为不服的,依法申请复议时只能由司法行政机关自己承办复议,司法行政机关自己当了自己的裁决官,执行和复议职责合二为一,如何能够保障复议的效果?

举个例子,某县司法局公律科(公证、律师管理科)调查核实某律师乱收费,县司法局遂对该律师作出吊销执业证书的行政处罚,如果该律师对该处罚决定不服而向司法局申请行政复议,那么就会出现一个尴尬的局面——该司法局既是行政处罚行为的作出机关,又是行政复议的机关,就产生“自己审自己”问题,这与最基本的法则(“任何人都不能成为自己案件的法官”即裁决案件的机构应该是独立、中立的)相悖,因为这涉及到案件程序和实体的正当性;如果违反,其最终的审理结果可想而知。

二、若当事人不满行政复议的结果而向法院提起行政诉讼,则合并后的司法行政机关法制工作人员必须出庭应诉,而司法行政机关恰恰又是管理律师的,如果当事人委托律师代理案件,作为被管理方的律师和司法行政机关工作人员在法庭上对抗会不会有所顾虑,会不会因此影响到当事人的利益?

笔者认为,上述法律问题实际上涉及的是一类特殊行政复议案件办理过程所须面临的一系列问题。

问题一、职能问题

司法行政机关其实是各级政府的一个职能部门,与其他部门是平级的,而要让司法行政机关对其他所有的职能部门的工作都负起责任,就必须有法律的明确授权。

此问题的解决方案是制定、修改相关法律法规进行授权,为新组建的司法行政机关发挥推进法治政府建设的职能提供相应的制度、机制和程序、标准支持。

值得一提的是,新的司法行政机关的职能除了原“法制”职能,还有新的“法治”职能(法治政府建设的职能即依法治国、依法治省、依法治市或依法治县职能),“法制”显然不能够涵盖全部内容。因此,建议原法制机构更名为法治机构(即更名为法治司、法治处或法治科等)。

问题二、管辖问题A(复议管辖)

一般情况下行政复议案件以上一级行政机关管辖为原则。《行政复议法》第十二条规定,“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议”。可见,行政复议案件一般情形可由两个行政机关管辖。但是,依上述法律条文,新的司法行政机关组建后,由于政府法制机构并入新组建的司法行政部门,如当事人对司法行政机关的执法行为不服的,申请复议时则由司法行政机关自己承办行政复议,这样就会出现执行和复议职责合二为一的情形,违背了裁决的中立性,难以保证复议决定的公正性。(虽然执行和复议分别由司法行政机关的不同机构作出,但是这些机构毕竟隶属于同一个机关的领导,而且这些机构对外都是以同一个机关的名义作出行政行为,因此,无论从程序或实体上,复议机构很难独立、公正作出复议决定。) 

此问题的解决方案:为了避免出现司法行政机关既是具体行政行为的作出机关,同时又是行政复议的决定机关,建议立法对这类特殊行政复议案件的管辖作出变通规定,“对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的,由申请人向上一级司法行政机关申请行政复议”(即由“条块结合”的管辖变更为“条条”管辖)。

问题三、管辖问题B(诉讼管辖)

如果当事人对这类特殊行政复议案件的复议结果不服而向人民法院提起行政诉讼,此时由于作出行政复议决定的机关是上一级司法行政机关,出庭应诉的被告相应变更为该上一级司法行政机关而不是人民政府,则案件管辖的法院除司法部作被告由中院管辖外,也应相应变更为该上一级司法行政机关所在地的基层人民法院。

[相关法条]《行政诉讼法》

第十四条 基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件:(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件……

问题四、其他问题

如前所述,若当事人不服行政复议决定而委托代理律师向人民法院提起行政诉讼,则合并后的司法行政机关必须出庭应诉,而司法行政机关正好又是管理律师的部门,则律师可能不敢理直气壮面对被告司法行政机关,进而影响到原告权能的发挥和当事人的实体利益。

为顺利解决此问题,笔者建议设立一个独立于司法行政机关之外的机构来管理律师,以确保这类案件的审理结果能够客观公正、不偏不倚,真正体现法律的权威和法治的精神。(浙江省宁波市象山县司法局)

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