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浅论“诉调对接”

发布时间:2020/3/11 12:01:20 来源:中国普法创新网 编辑:贺兰 作者:李红霞

随着我国经济社会的飞速发展,各类矛盾纠纷不断产生,促使人民渴望寻找一条解决纠纷的最佳途径。在坚持司法最终原则的基础上,建立和畅通各种权利救济渠道,及时有效地化解各种纠纷,是和谐社会的内在需求。近年来,北京、江苏、山东、深圳等地探索尝试的“诉调对接”,是一种以法院为主导,多元主体参与的诉讼调解与人民调解有机衔接的解决矛盾纠纷的机制。人民调解有着广泛的社会基础,“诉调对接”整合了诉讼调解和人民调解两种纠纷解决机制的资源,辅助人民法院化解纠纷,节约了有限的司法资源,又不偏离法治轨道,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式,维护了社会的和谐稳定,促进经济社会又快又好发展。

一、“诉调对接”定义

严格意义上讲,“诉调对接”并不是一个法学概念,它指的是一种工作方法,理论上对“诉调对接”较为流行的定义是:通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合,使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接,充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势,使司法审判与社会力量优势互补,形成合力,促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决,从而更好地维护社会的和谐与稳定。“诉调对接”中的“诉”代表法院诉讼系统,“调”代表人民调解、行政调解等非诉调解系统。“诉调对接”实质是法院诉讼系统与法院外非诉调解系统的相互对接,形成人民法院与社会调解组织在职能上良性互动、在作用上优势互补。

从理论上讲,“诉调对接”就是一种多元化纠纷解决机制,所谓多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在,所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态调整系统。在我国的司法实践中,多元化纠纷解决机制体现在大调解格局的构建上,大调解格局就是紧紧依靠党委领导,积极争取政府支持,鼓励社会各界参与,充分发挥司法的推动作用,将人民调解、行政调解、司法调解融为一体。

二、“诉调对接”涉及层面

“诉调对接”的推行既涉及实体的问题、又涉及程序的问题;既有内部的问题、又有外部的问题;既有规律性的问题,又有特殊性的问题。“诉调对接”几乎覆盖了法院内外方方面面的工作,主要涉及以下三个层面:

一是法院内部关系层面。具体的讲,一是管理关系。诉调对接要有相应的部门、人员、职责,使得诉调对接在法院内部的管理关系更加清晰,管理过程更加高效,监管活动更加有效,从而增强法官参与“诉调对接”工作的主动性和自觉性,提高“诉调对接”工作的成效和质量。二是协作关系,“诉调对接”不是线性的,它是立体的,全程的。在程序上包括诉前、诉中、诉后、一审、二审;在实体上包括民商事案件、刑事附带民事案件、行政纠纷案件以及鉴定案件等。这就需要法院各部门之间、法官、庭长、院长之间。上下级法院之间通力协作。三是考核激励关系,“诉调对接”的目的主要是用非对抗的方式化解矛盾,这就要求在绩效考核和激励机制上得以充分体现,起到积极的导向作用。

二是社会公众与法院的关系层面。“诉调对接”在开启多元化纠纷解决机制的同时,也改变了法官与当事人之间简单的诉讼关系,它不但要求法官辨法析理,定纷止争,更强调法官的亲民性和服务性。从社会学的角度看,“诉调对接”也是一种公共服务,服务对象不仅包括当事人,也包括社会一般公众。在化解纠纷过程中,要打破当事人、社会公众与法院的距离感,“诉调对接”所提供的司法服务,无论是当事人诉讼进程中的司法服务,还是社会公众获取的一般性司法服务,都超越了诉讼本身的限制。通过服务理念的变化,服务模式的转变和服务效率的提升,增加民众接近司法、接近正义的机会。

三是其他机构与法院的关系层面。主要包括非诉调解机构与法院的关系,与其他司法机构的关系,与党委政府的关系。“诉调对接”要在党委领导和政府支持下推进工作体系建设。法院要紧紧依靠党委领导,积极争取政府支持,鼓励社会各界参与,充分发挥司法的推动作用,建立成熟、完善的人民调解、行政调解、司法调解“大调解”工作体系。在坚持三大调解各司其职的前提下,充分发挥司法的引导、保障作用,加强与人民调解、行政调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合,及时把社会矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态,促进社会和谐稳定。

三、“诉调对接”现状

“诉调对接”机制最早起源于江苏省南通市的大调解机制,目前“诉调对接”机制在全国范围内兴起,北京、江苏、山东、深圳等地都进行了大胆有益的尝试,在坚持司法最终原则的基础上,拓展和畅通各种救济渠道,及时有效地解决各种纠纷,取得了显著的效果。但是在全国各地发展的很不平衡,各地在推行过程中都或多或少的遇到不同的困难和障碍,集中反映在以下四个方面。

“诉调对接”上升为国家司法政策的意识还需要增强

“诉调对接”工作机制属于社会管理创新的范畴,在自下而上的改革创新中,必然要遇到各种障碍,对于这些问题,仅靠法院一家或者几个相关的独立部门是不够的,它需要全社会的共识,需要上升到国家司法政策的层面进行统筹和安排。只有这样,社会大调解的格局在整个社会管理创新中的地位,“诉调对接”在社会大调解中的功能和定位,才能得到充分的确定和明晰;社会公众对诉调对接的正义性、合理性才能得到充分的认可和理解。只有这样,才可能调动全社会的力量,从机构上、组织上、法律上、财力上保障“诉调对接”工作机制的实行,才能使这种工作机制在司法现代化和国家法治进步上起到更为现实和深远的意义。

“诉调对接”制度建设还需加强

“诉调对接”是一项社会工程,需要法律、法规、政策甚至道德规范、公序良俗的支持,而现行的有关“诉调对接”的规定只是散见于司法解释或地方政府规章的相关条文里,层级不高,内容简单、宽泛。到目前为止,还没有专门的规范性文件对“诉调对接”的具体内容作出规定。如何开展“诉调对接”,其具体的操作程序、组织架构,“诉调对接”与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。“诉调对接”成为法院的自选课程,有较大的随意性。

诉调对接的理论研究还需要加强

多元化纠纷解决机制是世界各国在纠纷解决和法院司法制度发展中的共同研究课题,把多元化纠纷解决引入到司法程序,扩展了整个司法的观念、理念和概念,并发展出世界各国对整个司法改革的新思路。美国是目前在多元纠纷解决机制实践方面持最积极态度的国家之一,其多元化纠纷解决机制极具特色。英国设置了大量的法院外纠纷解决机构--特教裁判所,行政裁判所等。日本民事调停法确立了以广泛的民事纠纷为对象,通过当事人互让寻求合乎道理又符合实情的解决方法的司法调停制度。目前,在我国中国特色的多元化纠纷解决机制理论研究上还属于发展阶段,需要进一步加强。

 诉调对接”工作宣传力度还需要加强

 一部法律也好、一项机制也好,要想得到顺利的实行,离不开一定的社会基础,离不开社会公众的理解和认同,“诉调对接”是中华法系非对抗性法律文化的传承;是人民司法的优良传统;是世界各国多元纠纷解决机制的共同选择,有着旺盛的生命力。在诉调对接的推行过程中,要大发宣传这种和谐的法治文化,培养社会协商和民主自治的理念,健全和完善各种非诉调解机制,培根固源,为“诉调对接”的实行提供良好的环境和氛围。

 四、“诉调对接”发展趋势

 从技术性法官到社会性法官的转变

“诉调对接”更强调法官的社会属性,首先要求法官学会走群众路线,走群众路线是我党的三大法宝之一,法官走出象牙塔,走下审判台,走向基层,了解基层,拉近法官、法院与人民群众的距离。“诉调对接”要求新时期的法官学会走群众路线,学会做群众工作,提高解决实际问题的能力。其次要求法官增加社会经验阅历,生活需要司法,司法也需要生活,一定要深入生活,了解群众所思、所想、所求,深入了解矛盾纠纷发生的深层次原因,才能将“诉调对接”工作作实作好。第三就是一定要充分了解国情、区情、社情、民情。法官要通过“接地气”,要通过把“最后一道防线”的工作做到前端去、做到第一线去,充分了解我们生存土壤的酸碱度,充分把握人民群众、企业的新期待、新需求。

从单纯依赖政府力量到依靠民间力量的转变

“诉调对接”要依靠党的领导和政府的支持,但不能单纯的依赖政府。在“诉调对接”的过程中,要充分的相信群众,依靠群众,注重培养和提高社会自治和自我消解矛盾的能力,为社会自治组织形态的形成创造宽松氛围。“诉调对接”在价值取向或功能上,一端是社会自治取向,另一端则是法律服务和司法利用取向;在运作方式上,分为公益型和市场型两种基本类型,而中间不同层次的社会或行政性纠纷解决机构,则可以为当事人提供多种选择和利用司法的途径。应充分动员律师、法律服务工作者、群团组织、群众性自治组织等民间力量的参与,因地制宜、因时制宜地探索市场化与公益化并行的解纷机制新路径。

由基层社会的纠纷解决机制到具有普适性法律效力的正规纠纷解决机制的转变

通过不断强化与司法行政部门的对接,逐步探索建立了以诉讼调解为轴心,能动吸纳以人民调解为主体的多种非诉调解元素共同参与的多元化纠纷解决机制,推动形成了诉非衔接的高新法院模式。突破传统管理局限,革故鼎新,实现程序规范化。突破庭审调解局限,纵向贯通,实现调解全程化。突破诉讼调解局限,横向联动,实现主体多元化。经过不断探索和实践,大量纠纷被稳控在基层、消灭在萌芽、化解在诉前。

五、“诉调对接”在实践工作中的几点建议

一是要建好纠纷解决平台。全面建设现代化诉讼服务体系。必须在诉讼服务的源头上下功夫,全面升级诉讼服务中心,积极打造集诉讼服务、立案登记、诉调对接、速裁快审等多功能于一体的综合服务平台。要专设人民调解工作平台,积极协调政法委、司法局等单位,让人民调解组织踏踏实实进驻法院,定期培训指导,完善考核激励,为人民调解员开展调解工作提供全方位保障。

二是要健全调解人员配备。除人民调解外,还需大力推广专职调解、特邀调解等配套措施。借助人员分类改革的契机,选用一批调解工作经验丰富的干警,在诉调对接专职从事调解工作,分流化解大量简易和适宜调解的案件。建立特邀组织名册和特邀调解员名册,吸纳具有沟通协调能力、专业知识背景的个人成为特邀调解员,充分发挥特邀调解员在保险纠纷、房地产纠纷、婚姻家庭纠纷等领域的专业意见,让案件在进入诉讼前得以化解。

三是要促进司法确认工作。要加强法院与调解机构和组织的对接机制,安排专门力量从事司法确认工作,规划申请、审查、确认工作流程,对于经调解组织达成的具有民事合同性质的协议以及特邀调解员调解达成的协议,根据当事人的申请,依法办理司法确认,让调解协议具有司法效力。 

四是要加强“诉调对接”宣传力度。在诉调对接的推行过程中,要大力宣传这种和谐的法治文化,培养社会协商和民主自治的理念,健全和完善各种非诉调解机制,培根固源,为“诉调对接”的实行提供良好的环境和氛围。注重培育和推广先进典型,发挥引领作用,扩大该项工作的社会认知度,让人民群众知晓这项利民、便民、新型、快捷的纠纷解决机制。

随着经济的发展和社会的转型,传统的血缘、地缘关系圈子在缩小,人的依附性减弱,流动性增强。这就给主要适用于熟人社会的传统民间调解方式的适用带来了新的困难。尽管在当下中国“大调解”改革中,民间调解有扩大适用的趋势,但还是摆脱不了民间调解原本属于基层社会老百姓之间纠纷解决机制的窠臼,无法满足重大、复杂、疑难、新型案件和社会层次较高的当事人的准司法需求。加大对民间调解的指导和支持力度,使民间调解走上调解主体的多元化,调解程序的规范化,调解内容的专业化健康轨道。(甘肃省玉门市司法局玉门镇司法所李红霞供稿)

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