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完善多元化纠纷解决机制,助推乡村振兴战略实施

发布时间:2019/12/13 17:18:49 来源:中国普法创新网 编辑:贺兰 作者:张明福

十八大以来,我们党始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,精准扶贫、美丽乡村、平安乡村建设取得重大成就,农民的获得感、幸福感、安全感显著提升。同时也要看到,当前农村社会矛盾依然呈现出源头多发、形式多样、性质复杂等特征,治理难度较大。党的十九大报告指出,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制;加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。这要求我们,在新的时代条件下有效维护农村社会和谐稳定,必须创新农村社会矛盾化解模式,构建和完善适合农村村社会的多元化纠纷解决机制,对推进农村社会的法治进程,全面实施乡村振兴战略,具有十分重要的意义和价值。笔者结合基层司法所工作的实践,就构建和完善农村社会多元化纠纷解决机制谈点自己的浅显认识。

一、农村社会纠纷特点和化解方式

近年来,农村纠纷类型除了涉及传统的婚姻家庭、邻里纠纷、房屋住宅、劳动合同及生产经营、交通安全、损害赔偿、山林土地等以外,还出现了一些新类型和新特征:一是一些传统类型的纠纷发生数量变化明显。如摩托车、汽车的普及导致交通安全事故纠纷数量呈上升趋势;围绕务工工资报酬,工伤赔偿以及劳动合同的纠纷数量增多;土地作为他们发展经济的只要生产资料,承包经营、确权引发土地纠纷仍然是“热点”难点;2015年以来的精准扶贫,农村大量建房引起的地基纠纷和宅基地腾退、建筑伤亡纠纷数量增加;生态环境类纠纷增加。二是农村纠纷涉及主体由一元化向多元化转变。纠纷双方的主体已不再是单纯的村民之间,而是开始涉及到村民与政府、村委会、集体、企业,与多种经济组织的矛盾交织在一起,这在精准扶贫基础建设、“移民搬迁”征地、矿产资源开发以及村干部作风腐败等中可以看出各种矛盾纠纷的产生原因。三是农村矛盾纠纷性质复杂化。引发纠纷的原因包括体制、政策、观念、作风等各方面,甚至多种因素交织在一起,使得纠纷更加复杂,调解难度增大,比如长期不变的“增人不增地,减人不减地”的土地政策造成的不平衡。四是村民诉讼意识增强。由于村民文化素质的不断提高和法律意识的增强,越来越多的人开始运用法律维护自身权益,选择诉讼方式解决纠纷的逐渐增加。

当前,农村社会纠纷解决的方式大致呈现出四类状态:一是 私力救济依然大量存在于农村社会。私立救济是指没有第三者的中立介入,也不通过国家机关及法定程序,而依靠自身或私人力量解决纠纷。二是人民调解是农村社会纠纷解决的主要方式。在村、乡镇人民调解委员会主持下,以国家法律、法规、规章和社会规范为依据,对民间纠纷双方当事人进行调解,劝说、促使他们互相谅解,平等协商,自愿达成协议,消除纷争的解决机制。三是行政调解是农村社会纠纷解决的重要方式。行政调解是在国家行政机关的主持下,以国家法律、法规及政策为依据,以自愿为原则,通过对争议双方说服与劝导,促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议,从而达成和解协议的一种纠纷解决机制。农村矛盾纠纷常涉及的行政调解有三类:基层人民政府的调解,基层站所(司法所为主)的调解,公安派出所的调解。四是诉讼解决 (含诉讼调解)充分体现了农村社会纠纷解决的法治化形态。选择诉讼途径更多的可能是矛盾的不可调和和升级,无疑司法的结果是客观公正的,但是司法的后遗症却并不是司法所关心的,农村矛盾纠纷有其特殊性和复杂性,在现代法制化的解决机制下,未必就能合法又合情。因此,在实践中,基层法院(派出法庭)法官在办理这些案件时也会引导当事人选择司法调解,甚至会借助村干部的“地方性知识”或者邀请司法所进行纠纷调解。五是“大调解”机制在维护农村社会和谐稳定工作中发挥了重大作用。通常所说的大调解机制一般由党委政府主导,以社会稳定为目标,强调人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。六是其他解决方式是农村纠纷解决机制的重要补充。这里所说的其他解决方式是指与人民调解、行政调解不同,是作为当事人的委托律师、法律工作者代理人进行的调解,是有偿性的。

二、当前农村社会纠纷解决机制的运作中存在问题及原因

(一)农村村组组织作用巨大,但组织体系和治权不断弱化。2006年后的取消农业税,撤乡并镇、精简干部、合村并组等措施,目的是减少乡村财政支出。但同时也弱化了其纠纷解决能力,村干部因不再收税而无需求助农民,从而缺乏调解纠纷的动力。农村组织体系松弛的同时,其治权也有弱化的倾向。治权是指主体配置、调动资源进行纠纷解决的能力,它是农村组织能够发挥作用的前提。在一些地方,20世纪90年代以前,村干部成天忙于调解纠纷,但2000年以后,由于缺乏治权日渐远离纠纷调解。乡村干部对一些不讲理的村民也无法构成制约,各种纠纷因此也无法解决,村干部认为自己世代居于本地,今天是村干部明天可能就会换届退为普通村民,不愿意“暂时”的为公 “得罪”自己的同村,故遇事推诿或干脆将纠纷上交,镇干部下去处理时不能全力配合,遇到刁钻棘手的矛盾时就逃避导致村“两委”、“瘫痪”。一些纠纷无法在乡村内部解决,农民只能上访。乡村干部缺乏可以调动的资源,低保、扶贫款项经常被用作解决纠纷的资源,但这又会激起新的矛盾纠纷。

(二)人民调解工作经费不足、调解员积极性不高,成为人民调解工作的瓶劲。实际上,农村人民调解员一般都由村支书或村主任(村委委员)兼任,他们本身就不是专职干部,加上自身事务繁多,缺乏有效时间和精力做调解,同时调解工作经费不足,难以提高他们的调解工作积极性,就更谈不上调解质量了。另外,村干部换届也会使得调解工作受到一些影响。

(三)乡镇站所能发挥作用,但缺乏解决纠纷的制度性动力。实践中,乡镇站所解决了很多纠纷,比如,土地管理所和房屋管理部门解决土地、房屋方面的纠纷,水利部门解决用水纠纷,林业站解决林山纠纷。派出所更是解决了大量纠纷。解决纠纷往往不是乡镇站所的政绩考评重点,乡镇站所往往有其他更为重要的工作任务,纠纷解决职能是否履行的好,甚至也不是派出所工作的重点。因此,乡镇站所很容易采取“多一事不如少一事”的策略,消极应对纠纷,处于非常被动的境地。

(四)司法所规范化建设缺乏实质性进展,且在调解工作中有脱离实际的程序化倾向。司法所是乡镇里专门的纠纷解决机构,近年来,虽然该县按照司法部规范化建设要求对司法所的建设做了大量工作,但是,部分司法所建设中仍然存在一些实质性问题,如:部分司法所缺乏独立的办公场所、办公基础设备、交通工具,人员缺编严重、甚至有些在岗司法人员被乡镇政府安排其他工作,从而“荒芜”了本职工作。目前,解决纠纷的过程越来越出现程序化特征,解决时间短、次数少,调解程序模仿法院的开庭审理模式,这可以为日后纠纷处理提供依据,也方便应对上级的各种检查。但是,在这些方面花费的精力和资源过多,就影响到司法所有限的资源投入到调解纠纷、解决问题上面。乡镇司法所有从解决问题的实用主义走向履行手续的程序主义倾向。

(五)大调解虽然有作用,但也存在不足之处。大调解的特征在于党政驱动、司法能动、多方联动、强化协调。由于农村社会纠纷标的额不大,法律关系相对简单,大调解建立后,对于解决村民之间的纠纷有着重要作用,但是,也有许多不足之处,由于目前“联调中心”只是一个协调机构,在纠纷职能和人员配备上尚未明确,导致“临时性”味道明显,各部门之间配合不够紧密。此外,这种机制很难解决双方力量悬殊的“官民”纠纷。而当前维护社会稳定任务中,核心之一就是解决民众对政府的不满,调解“官民”纠纷大调解机制最终容易发展为“人民内部矛盾用人民币解决”,这不是和谐社会建设的初衷。

三、完善农村社会纠纷解决机制的政策建议

(一)完善农村社会纠纷解决机制的理论原则。在现实基础上完善农村纠纷解决机制,必须承认那些实践中解决纠纷的准司法机构和乡(镇)、村干部“司法”的合法化。在中国的绝大数农村,乡镇站所及乡(镇)、村干部成功调解的纠纷,是派出法庭的数十倍之多。如果所有的农村纠纷都由法庭解决,国家需要在每个村建立派出法庭,这显然是不切合实际的;如果整个农村纠纷解决全部按照法治化原则运作,即使在每个村建立派出法庭,也无法解决问题。因此,必须承认大量的准司法机构和乡(镇)、村干部“司法”的合法性,并将它们纳入“农村司法”体系中来。这要求我们从整个农村纠纷解决系统出发,来完善农村纠纷解决机制。坚持这样的理论原则,农村纠纷解决形态势必会呈现出两个层面的二元化形态,宏观层面的是乡镇站所,乡(镇)、村干部解决纠纷的治理化形态与基层法官的法治化形态,微观层面的是基层法官在诉讼解决纠纷的法治化形态与司法调解的治理化形态,这种“双二元结构”呼吁了农村社会的纠纷解决需求,回应农村纠纷的特殊性,适应中国农村的经济基础。因此在今后很长时间内,“农村司法”应该坚持这种原则的前提下完善农村纠纷解决机制。

(二)完善村组组织,加强村组治权。“将矛盾化解在基层”,还需要完善村组组织,村民小组内应当保留小组长。行政村的规模也不宜过大。有了完善的村组组织,农村社会中才不会缺少纠纷解决的主体。仅仅有村组组织还不够,还必须赋予村组组织足够的治权,包括权威和资源。从目前的情况来看,赋予村组组织的治权可以从以下几个方面着手。一是考虑向村组集体转移财政支付,以保证其运转所需的经费。二是可以为发展集体经济提供一定的空间。当集体经济发展了,村组集体依赖这些资源自然就有了更多的治权。三是土地制度要为村组组织进行纠纷调解留下必要的发挥空间。当村组组织有了资源,就有了治权展开纠纷调解工作。

(三)准确定位乡(镇)村各种纠纷调解机构,建立完善考评及激励机制。目前,部分农村纠纷解决机构尚未被纳入统一的考评和激励机制中来。乡(镇)政府、村委会、派出所等机构被纳入了“社会稳定”的考评范围之内,基层派出法庭受法院系统内部上诉率、错判率等因素的考评,司法所需要面对正规化、档案化等形式因素的考评,乡镇其他站所在纠纷解决方面则缺乏明确的考评。这种考评机制使得农村纠纷解决机构存在激励不足的问题。对于乡镇政府、村委会、派出所而言只有影响社会稳定的大案子,才是处理的中心,它们可以不那么关注日常生活中的纠纷。当然,也并非一定不关心,而是说,它们是否关心,具有很大的随意性。其他站所缺乏明确的责任激励机制,而可能对纠纷解决并不关注。因此,应当建立明确的纠纷解决机构的考核体系,分工负责。首先可以先建立一个大概的分层体系,由乡镇政府—乡镇站所—村组组织三级构成。这可以大体上将所有的纠纷解决机构纳入一个体系中进行考评。考虑到解决纠纷的特殊性,派出所和派出法庭应当处于乡镇政府这一级中。纠纷按照影响力大小和重要性,实行分级负责的机制。特殊的纠纷,按照对口的站所,实行分口负责的机制,这可以促使具体站所发挥能动性,努力解决其便于解决的特定类型纠纷。

(四)加强司法所规范化建设,深化人民调解工作,切实履行人民调解工作职能。基层司法所是矛盾纠纷化解的前沿阵地,既承担着指导村级人民调解工作的具体任务,又要参与化解疑难复杂民间纠纷。因此,加强司法所规范化建设,增加对司法所的人、物、资的投入,加大司法干警培训力度,提高人民调解员业务能力和综合素质是加强人民调解工作的重要举措。规范司法所管理,建立更加科学的考评机制,突出纠纷解决的实际意义,从而避免司法所在纠纷调解工作中走程序主义道路。进一步加强乡(镇)、村两级人民调解组织建设,要认识到“把钱花在接访上,不如用在调解上”。从而有效调动人民调解员工作积极性。一是坚持和完善人民调解员选任制度,按照人民调解员选任条件,吸收一批群众威信高、业务能力强、热爱人民调解工作的义务调解员和社会志愿者参与人民调解工作,不断调整、充实、壮大人民调解员队伍;二是落实好“以案定补”报酬。尽管“以案定补”制度在大多数地方都在实施,但是由于补贴数额较低,激励效果不是很明显,所以应该适当提高额度,加大补助力度,通过按劳取酬、多调多得、少调少得、不调不得,有效调动广大基层人民调解员的积极性和主动性;三是可以在村级选任一部分专职调解员。专职的人民调解员独立于村委会之外,不受换届的影响,能在司法所领导下专心调解,其工资待遇可以与村支书、村主任工资按相同标准确定,这样可以实现权、责、利的统一,让基层调解员的积极性大大增强。实施好“以案定补”和调解员专职化,可以实现基层调解“由我调”向“我要调”转变,由“以调为主”向“以调成为主”转变,更能使调解重心下移,做到矛盾不出村。

(五)健全矛盾纠纷调处衔接机制,增强“三调联动”合力。完善人民调解与司法调解的衔接机制,在立案前引导当事人自愿选择通过调解解决纠纷;完善人民调解与行政调解的衔接机制,注重发挥乡镇司法所职能,引导当事人将简单的民事、经济纠纷及轻微刑事案件选择人民调解;完善司法所与人民法院(派出法庭)的沟通机制,提高依法调解矛盾纠纷的公信力和约束力;保证人民法院切实履行《人民调解法》规定的确认调解协议和对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的义务。

(六)完善行政诉讼制度,从而发展有效的中立裁判机制。目前,农村社会的纠纷中,民众与政府的矛盾缺乏有效的解决途径。“大调解”模式虽然有一定的作用,但作用有限,且存在一些副作用。因此,建立中立的裁判机制,引导民众通过法律方式来解决与政府之间的冲突。建立完善的行政诉讼机制,并让民众习惯于用此模式解决与政府的纠纷,这可能是一个长期的过程。

参考文献:

1、李玉媛:《对农村纠纷解决机制的探讨》,佳禾县法院网站,发布时间:2011年10月19日。

2、陈柏峰:《乡村司法》,陕西出版集团、陕西人民出版社,2012年第1版,第290-291页,第294-298页。

3、李娉:《乡村社会纠纷的多元解决机制研究》,中国法院网,发表时间:2010年8月15日。

4、邵刚:《关于构建大调解机制的思考》,略阳县人民法院网,发布时间:2011年1月26日。

5、王克喜:《浅析矛盾纠纷的特点、成因及对策》,略阳县司法局,2013年12月10日。

(略阳县司法局硖口驿司法所 张明福供稿

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